為進(jìn)一步提升直銷企業(yè)監(jiān)管效能，江蘇省蘇州市張家港工商局將加強(qiáng)直銷企業(yè)監(jiān)管列為全局性創(chuàng)新課題，廣辟思路，大膽實(shí)踐，成功探索出直銷行業(yè)行政指導(dǎo)新模式，逐步形成手段多元化、操作規(guī)范化、管理長(zhǎng)效化的行政指導(dǎo)新局面，有效凈化了直銷行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境。不久前，加強(qiáng)和創(chuàng)新直銷企業(yè)監(jiān)管課題項(xiàng)目被蘇州工商局評(píng)為2013年創(chuàng)新項(xiàng)目一等獎(jiǎng)，并在全系統(tǒng)推廣相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)做法。

　　一、直銷監(jiān)管存在的難點(diǎn)

　　近年來(lái)，直銷業(yè)在我國(guó)發(fā)展迅猛，企業(yè)數(shù)量不斷增多，經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。在繁榮市場(chǎng)的同時(shí)，直銷行業(yè)也不斷出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。突出表現(xiàn)在，一些直銷企業(yè)打著直銷旗號(hào)變相從事傳銷等非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拉人頭、違規(guī)計(jì)酬；一些直銷企業(yè)為賺取更多利潤(rùn)，鋌而走險(xiǎn)搞虛假宣傳、經(jīng)營(yíng)欺詐，嚴(yán)重?cái)_亂了直銷市場(chǎng)秩序，侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，影響了直銷行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

　　作為行業(yè)主管部門，各級(jí)工商部門認(rèn)真履行職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加大打擊傳銷規(guī)范直銷工作力度，加強(qiáng)對(duì)直銷行業(yè)的規(guī)范指導(dǎo)，直銷監(jiān)管工作取得積極成效。但由于直銷活動(dòng)具有從業(yè)人員分散、營(yíng)銷活動(dòng)頻繁、交易場(chǎng)所不確定，交易行為隨機(jī)性強(qiáng)等特點(diǎn)，造成監(jiān)管執(zhí)法人員對(duì)直銷活動(dòng)統(tǒng)一監(jiān)管難，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)行為查處取證難。

　　從經(jīng)營(yíng)行為看，在縣級(jí)城市，直銷企業(yè)一般通過(guò)設(shè)立直銷網(wǎng)點(diǎn)或授權(quán)經(jīng)銷店開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而直銷企業(yè)的經(jīng)銷商字號(hào)名稱繁多，有的叫工作室、化妝品店、日用品店，有的叫美容店、保健品店、商行等，從字號(hào)上看難以分辨出其與直銷企業(yè)的關(guān)系。不少授權(quán)經(jīng)銷商作為服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的負(fù)責(zé)人，對(duì)直銷領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)一知半解，特別對(duì)一些禁止性條款理解不深，并且部分直銷員對(duì)政策法律的關(guān)注程度以及自覺(jué)用法律來(lái)約束和規(guī)范自己行為的能力較差，導(dǎo)致拉人頭、違規(guī)計(jì)酬、虛假宣傳、經(jīng)營(yíng)欺詐等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，擾亂了市場(chǎng)秩序，進(jìn)而影響整個(gè)直銷行業(yè)的形象和發(fā)展。

　　從監(jiān)管實(shí)踐看，基層工商部門盡管將直銷行業(yè)列入重點(diǎn)行業(yè)檢查，但檢查時(shí)傾向于證照、資質(zhì)的審查，而對(duì)直銷的動(dòng)態(tài)經(jīng)營(yíng)行為缺乏監(jiān)管，對(duì)直銷和傳銷相關(guān)問(wèn)題的研究相對(duì)匱乏。并且，由于日常監(jiān)管重事后查處、輕事前事中監(jiān)督管理，導(dǎo)致基層工商部門產(chǎn)生監(jiān)管就是處罰、打擊的傾向。這不利于監(jiān)管職能的全面發(fā)揮，從而造成監(jiān)管職能的失衡，影響監(jiān)管效果。

　　二、利用行政指導(dǎo)加強(qiáng)直銷監(jiān)管的主要做法

　　在實(shí)踐中，張家港工商局專門成立創(chuàng)新工作計(jì)劃實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由分管副局長(zhǎng)擔(dān)任，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌指揮，成員由經(jīng)檢大隊(duì)、辦公室、法規(guī)科、各分局相關(guān)人員組成，負(fù)責(zé)日常相關(guān)工作的實(shí)施。在行政指導(dǎo)主體上，確立了經(jīng)檢大隊(duì)組織協(xié)調(diào)，基層分局、經(jīng)檢中隊(duì)實(shí)施推進(jìn)，其他部門參與配合的“一盤棋”工作體系。在企業(yè)對(duì)接上，專門建立工商部門和直銷企業(yè)聯(lián)絡(luò)制度，組建一支24人的直銷指導(dǎo)員隊(duì)伍，對(duì)企業(yè)開(kāi)展行政指導(dǎo)，形成定向聯(lián)系、雙向互動(dòng)的格局。

　　1.立足行業(yè)現(xiàn)狀，摸清地方實(shí)際。

　　通過(guò)全面調(diào)查摸底，確認(rèn)了在全國(guó)經(jīng)商務(wù)部門許可經(jīng)營(yíng)的33家直銷企業(yè)中，共有安利、玫琳凱、康寶萊、完美、雅芳、無(wú)限極、三生、天獅、中脈和安惠等10家已在張家港注冊(cè)直銷分支機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點(diǎn)，其中1家分支機(jī)構(gòu)，7家服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，89家授權(quán)服務(wù)經(jīng)銷店，從業(yè)直銷人員達(dá)2500余名。

　　2.實(shí)施分類指導(dǎo)，豐富監(jiān)管手段。

　　通過(guò)行政建議促進(jìn)企業(yè)自律。一是強(qiáng)化法律法規(guī)宣傳教育通過(guò)走訪直銷企業(yè)和網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)其內(nèi)部管理人員、員工及直銷員進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)培訓(xùn)；通過(guò)對(duì)違法案例的分析和相應(yīng)規(guī)定的解讀，提升從業(yè)人員的守法意識(shí)，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為。二是根據(jù)日常巡查監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以及其他地區(qū)直銷行業(yè)問(wèn)題，為直銷企業(yè)提供調(diào)整、改進(jìn)和完善有關(guān)直銷監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)工作的觀點(diǎn)、方法和途徑等意見(jiàn)，防止其因自身的不合理行為和疏忽產(chǎn)生違法行為。

　　通過(guò)行政約談規(guī)范企業(yè)行為。一是通過(guò)行政約談各直銷企業(yè)、網(wǎng)點(diǎn)的負(fù)責(zé)人，摸清直銷企業(yè)經(jīng)營(yíng)動(dòng)向，掌握不同直銷企業(yè)的具體運(yùn)營(yíng)方式、相互之間的差異以及其內(nèi)部招募、培訓(xùn)、計(jì)酬等方面的內(nèi)容，及時(shí)發(fā)現(xiàn)直銷行為中存在的違法隱患。二是在加強(qiáng)巡查監(jiān)管和相關(guān)投訴信息的整理和收集的基礎(chǔ)上，針對(duì)企業(yè)存在的消費(fèi)者申投訴集中頻發(fā)現(xiàn)象、當(dāng)前直銷行業(yè)出現(xiàn)的普遍性問(wèn)題等情形，對(duì)直銷企業(yè)進(jìn)行行政約談，通過(guò)說(shuō)服和勸告的方式進(jìn)行指導(dǎo)，幫助其糾正并規(guī)范相關(guān)的直銷手段和行為，預(yù)防違法行為的發(fā)生。

　　通過(guò)行政告誡預(yù)防違法行為。對(duì)個(gè)別在經(jīng)營(yíng)管理中存在情節(jié)輕微但沒(méi)有造成危害后果的違法違規(guī)行為、影響直銷監(jiān)管工作秩序的輕微問(wèn)題和在廣告宣傳等方面存在輕微違規(guī)行為等情形的直銷企業(yè)，在可以不作出行政處罰時(shí)，靈活采取行政告誡方式，進(jìn)行訓(xùn)誡問(wèn)責(zé)，除依法責(zé)令改正外，不對(duì)當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)作出強(qiáng)制性決定。

　　通過(guò)行政回訪保障指導(dǎo)效果。對(duì)企業(yè)在接受行政約談、行政告誡后，采取事后跟蹤回訪、一指導(dǎo)一回訪乃至一指導(dǎo)多回訪的方式，督查企業(yè)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的整改情況。通過(guò)聽(tīng)取企業(yè)負(fù)責(zé)人專題報(bào)告、查看有關(guān)資料等，了解相關(guān)情況。對(duì)在行政回訪中發(fā)現(xiàn)仍然存在問(wèn)題的，督促企業(yè)進(jìn)一步整改，直至符合整改要求。對(duì)拒不整改且繼續(xù)有違法行為發(fā)生的，依法立案查處。

　　3.完善規(guī)章制度，務(wù)求長(zhǎng)效規(guī)范。

　　一是指導(dǎo)工作體系化。全面梳理直銷企業(yè)行政指導(dǎo)工作的準(zhǔn)則、目標(biāo)、內(nèi)容、程序、要求等各類事項(xiàng)，編訂了《直銷企業(yè)行政指導(dǎo)工作手冊(cè)》，作為直銷企業(yè)行政指導(dǎo)工作的標(biāo)準(zhǔn)化教程，確保行政指導(dǎo)工作的合法化、人本化、服務(wù)性、實(shí)效性。

　　二是工作制度完善化。創(chuàng)新制定了《直銷企業(yè)誠(chéng)信自律制度》、《直銷企業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)（專賣店）聯(lián)絡(luò)員例會(huì)制度》、《直銷企業(yè)從業(yè)人員教育培訓(xùn)制度》以及《直銷企業(yè)投訴處理制度》等，切實(shí)做到以制度抓落實(shí)，以制度促規(guī)范，以制度求長(zhǎng)效。

　　三是指導(dǎo)程序規(guī)范化。在行政指導(dǎo)過(guò)程中，依據(jù)指導(dǎo)方式的類別，相應(yīng)制作填寫“兩書(shū)兩表”，即直銷監(jiān)管行政建議書(shū)、直銷監(jiān)管行政約談?dòng)涗洷怼⒅变N監(jiān)管行政告誡書(shū)、直銷監(jiān)管行政回訪記錄表，做好送達(dá)記錄，并作為企業(yè)日常監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行歸檔管理。

　　4.加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)協(xié)作，拓展指導(dǎo)領(lǐng)域。

　　積極尋求與其他部門的聯(lián)動(dòng)合作，通過(guò)和公安、商務(wù)、教育等部門以及社區(qū)街道的協(xié)作配合，建立積累了一套有效的外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，把直銷監(jiān)管與行政指導(dǎo)的觸角進(jìn)一步延伸到學(xué)校、社區(qū)，優(yōu)化了監(jiān)管大環(huán)境，在更大范圍內(nèi)提升了直銷監(jiān)管效能。通過(guò)部門協(xié)作，張家港工商局共向社區(qū)居民、學(xué)生、工人發(fā)放《加強(qiáng)指導(dǎo)規(guī)范直銷》宣傳冊(cè)等各類資料累計(jì)1500余份，以創(chuàng)建“無(wú)傳銷社區(qū)”活動(dòng)為抓手，擴(kuò)大直銷宣傳指導(dǎo)范圍。

　　2013年，張家港工商局共開(kāi)展直銷企業(yè)行政指導(dǎo)150余次，舉辦直銷企業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)計(jì)7場(chǎng)453人次，走訪直銷企業(yè)及網(wǎng)點(diǎn)89家，對(duì)每一家都進(jìn)行了行政指導(dǎo)，發(fā)放各類行政指導(dǎo)文書(shū)160余份。通過(guò)指導(dǎo)，6家直銷企業(yè)、網(wǎng)點(diǎn)對(duì)出現(xiàn)的輕微違法行為在第一時(shí)間進(jìn)行了改正。

　　三、取得的初步成效

　　直銷監(jiān)管手段得到豐富。實(shí)踐證明，通過(guò)教育培訓(xùn)、約談回訪、建議警示、責(zé)任承諾等手段對(duì)直銷企業(yè)開(kāi)展行政指導(dǎo)，有效地彌補(bǔ)行政管理手段的單一性，開(kāi)辟了行業(yè)監(jiān)管的新路徑，較好地解決了如何管的難題，實(shí)現(xiàn)了依法監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管同促共進(jìn)。

　　直銷市場(chǎng)環(huán)境得到優(yōu)化。在直銷行業(yè)監(jiān)管中引入行政指導(dǎo)，構(gòu)建了盡責(zé)服務(wù)與依法監(jiān)管相結(jié)合、事前引導(dǎo)與事后監(jiān)管相結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)防控與違法懲戒相結(jié)合的綜合管理體系，對(duì)提升企業(yè)守法意識(shí)、優(yōu)化直銷行業(yè)市場(chǎng)秩序環(huán)境起到了積極的推動(dòng)作用。消費(fèi)者針對(duì)直銷行業(yè)的申投訴從以往年均28件下降到5件，涉及直銷行業(yè)的違法案件數(shù)量大幅減少。同時(shí)，死纏爛打、騷擾式推銷等經(jīng)營(yíng)行為顯著減少，銷售臺(tái)賬不齊全、直銷員培訓(xùn)地點(diǎn)不規(guī)范、內(nèi)容備案不完整等現(xiàn)象也得到有效規(guī)范。

　　監(jiān)管人員素質(zhì)得到提升。在直銷監(jiān)管中，張家港工商局高度重視行政指導(dǎo)人員職業(yè)道德和法治素養(yǎng)建設(shè)，要求監(jiān)管人員在工作中嚴(yán)格遵循行政指導(dǎo)原則，堅(jiān)持依法行政、合理行政，規(guī)范行政指導(dǎo)行為，履行行政指導(dǎo)有關(guān)程序，不得以行政指導(dǎo)為名干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不得借行政指導(dǎo)之機(jī)刁難企業(yè)，牟取非法利益。同時(shí)，大力推進(jìn)業(yè)務(wù)能力建設(shè)，通過(guò)培訓(xùn)講座、工作例會(huì)、案例點(diǎn)評(píng)、業(yè)務(wù)競(jìng)賽、骨干培訓(xùn)等多種方式，大大提高了行政指導(dǎo)人員的工作能力。

　　企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益得到增長(zhǎng)。行政指導(dǎo)全面實(shí)施后，直銷企業(yè)及網(wǎng)點(diǎn)法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，營(yíng)銷模式和經(jīng)營(yíng)手段不斷規(guī)范，工商部門和直銷企業(yè)聯(lián)絡(luò)進(jìn)一步密切，使得直銷行業(yè)信譽(yù)度不斷攀升，企業(yè)效益逐步得到提高。通過(guò)對(duì)全市直銷企業(yè)的回訪，多數(shù)企業(yè)及網(wǎng)點(diǎn)均表示通過(guò)行政指導(dǎo)的規(guī)范和指引，消費(fèi)糾紛逐漸下降，服務(wù)滿意度逐步提升，直銷產(chǎn)品的銷量實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。