為進一步提升直銷企業監管效能，江蘇省蘇州市張家港工商局將加強直銷企業監管列為全局性創新課題，廣辟思路，大膽實踐，成功探索出直銷行業行政指導新模式，逐步形成手段多元化、操作規范化、管理長效化的行政指導新局面，有效凈化了直銷行業市場環境。不久前，加強和創新直銷企業監管課題項目被蘇州工商局評為2013年創新項目一等獎，并在全系統推廣相關的經驗做法。

　　一、直銷監管存在的難點

　　近年來，直銷業在我國發展迅猛，企業數量不斷增多，經營規模不斷擴大。在繁榮市場的同時，直銷行業也不斷出現各種各樣的問題。突出表現在，一些直銷企業打著直銷旗號變相從事傳銷等非法經營活動，拉人頭、違規計酬；一些直銷企業為賺取更多利潤，鋌而走險搞虛假宣傳、經營欺詐，嚴重擾亂了直銷市場秩序，侵害了消費者的合法權益，影響了直銷行業的規范發展。

　　作為行業主管部門，各級工商部門認真履行職責，創新監管方式，加大打擊傳銷規范直銷工作力度，加強對直銷行業的規范指導，直銷監管工作取得積極成效。但由于直銷活動具有從業人員分散、營銷活動頻繁、交易場所不確定，交易行為隨機性強等特點，造成監管執法人員對直銷活動統一監管難，對違法經營行為查處取證難。

　　從經營行為看，在縣級城市，直銷企業一般通過設立直銷網點或授權經銷店開展經營活動，而直銷企業的經銷商字號名稱繁多，有的叫工作室、化妝品店、日用品店，有的叫美容店、保健品店、商行等，從字號上看難以分辨出其與直銷企業的關系。不少授權經銷商作為服務網點的負責人，對直銷領域的相關法律法規一知半解，特別對一些禁止性條款理解不深，并且部分直銷員對政策法律的關注程度以及自覺用法律來約束和規范自己行為的能力較差，導致拉人頭、違規計酬、虛假宣傳、經營欺詐等現象時有發生，擾亂了市場秩序，進而影響整個直銷行業的形象和發展。

　　從監管實踐看，基層工商部門盡管將直銷行業列入重點行業檢查，但檢查時傾向于證照、資質的審查，而對直銷的動態經營行為缺乏監管，對直銷和傳銷相關問題的研究相對匱乏。并且，由于日常監管重事后查處、輕事前事中監督管理，導致基層工商部門產生監管就是處罰、打擊的傾向。這不利于監管職能的全面發揮，從而造成監管職能的失衡，影響監管效果。

　　二、利用行政指導加強直銷監管的主要做法

　　在實踐中，張家港工商局專門成立創新工作計劃實施領導小組，組長由分管副局長擔任，負責全面統籌指揮，成員由經檢大隊、辦公室、法規科、各分局相關人員組成，負責日常相關工作的實施。在行政指導主體上，確立了經檢大隊組織協調，基層分局、經檢中隊實施推進，其他部門參與配合的“一盤棋”工作體系。在企業對接上，專門建立工商部門和直銷企業聯絡制度，組建一支24人的直銷指導員隊伍，對企業開展行政指導，形成定向聯系、雙向互動的格局。

　　1.立足行業現狀，摸清地方實際。

　　通過全面調查摸底，確認了在全國經商務部門許可經營的33家直銷企業中，共有安利、玫琳凱、康寶萊、完美、雅芳、無限極、三生、天獅、中脈和安惠等10家已在張家港注冊直銷分支機構或網點，其中1家分支機構，7家服務網點，89家授權服務經銷店，從業直銷人員達2500余名。

　　2.實施分類指導，豐富監管手段。

　　通過行政建議促進企業自律。一是強化法律法規宣傳教育通過走訪直銷企業和網點，對其內部管理人員、員工及直銷員進行相應的法律法規培訓；通過對違法案例的分析和相應規定的解讀，提升從業人員的守法意識，規范其經營行為。二是根據日常巡查監管發現的問題，以及其他地區直銷行業問題，為直銷企業提供調整、改進和完善有關直銷監管和經營工作的觀點、方法和途徑等意見，防止其因自身的不合理行為和疏忽產生違法行為。

　　通過行政約談規范企業行為。一是通過行政約談各直銷企業、網點的負責人，摸清直銷企業經營動向，掌握不同直銷企業的具體運營方式、相互之間的差異以及其內部招募、培訓、計酬等方面的內容，及時發現直銷行為中存在的違法隱患。二是在加強巡查監管和相關投訴信息的整理和收集的基礎上，針對企業存在的消費者申投訴集中頻發現象、當前直銷行業出現的普遍性問題等情形，對直銷企業進行行政約談，通過說服和勸告的方式進行指導，幫助其糾正并規范相關的直銷手段和行為，預防違法行為的發生。

　　通過行政告誡預防違法行為。對個別在經營管理中存在情節輕微但沒有造成危害后果的違法違規行為、影響直銷監管工作秩序的輕微問題和在廣告宣傳等方面存在輕微違規行為等情形的直銷企業，在可以不作出行政處罰時，靈活采取行政告誡方式，進行訓誡問責，除依法責令改正外，不對當事人權利、義務作出強制性決定。

　　通過行政回訪保障指導效果。對企業在接受行政約談、行政告誡后，采取事后跟蹤回訪、一指導一回訪乃至一指導多回訪的方式，督查企業對相關問題的整改情況。通過聽取企業負責人專題報告、查看有關資料等，了解相關情況。對在行政回訪中發現仍然存在問題的，督促企業進一步整改，直至符合整改要求。對拒不整改且繼續有違法行為發生的，依法立案查處。

　　3.完善規章制度，務求長效規范。

　　一是指導工作體系化。全面梳理直銷企業行政指導工作的準則、目標、內容、程序、要求等各類事項，編訂了《直銷企業行政指導工作手冊》，作為直銷企業行政指導工作的標準化教程，確保行政指導工作的合法化、人本化、服務性、實效性。

　　二是工作制度完善化。創新制定了《直銷企業誠信自律制度》、《直銷企業服務網點（專賣店）聯絡員例會制度》、《直銷企業從業人員教育培訓制度》以及《直銷企業投訴處理制度》等，切實做到以制度抓落實，以制度促規范，以制度求長效。

　　三是指導程序規范化。在行政指導過程中，依據指導方式的類別，相應制作填寫“兩書兩表”，即直銷監管行政建議書、直銷監管行政約談記錄表、直銷監管行政告誡書、直銷監管行政回訪記錄表，做好送達記錄，并作為企業日常監管內容進行歸檔管理。

　　4.加強聯動協作，拓展指導領域。

　　積極尋求與其他部門的聯動合作，通過和公安、商務、教育等部門以及社區街道的協作配合，建立積累了一套有效的外部聯動機制和經驗，把直銷監管與行政指導的觸角進一步延伸到學校、社區，優化了監管大環境，在更大范圍內提升了直銷監管效能。通過部門協作，張家港工商局共向社區居民、學生、工人發放《加強指導規范直銷》宣傳冊等各類資料累計1500余份，以創建“無傳銷社區”活動為抓手，擴大直銷宣傳指導范圍。

　　2013年，張家港工商局共開展直銷企業行政指導150余次，舉辦直銷企業從業人員培訓計7場453人次，走訪直銷企業及網點89家，對每一家都進行了行政指導，發放各類行政指導文書160余份。通過指導，6家直銷企業、網點對出現的輕微違法行為在第一時間進行了改正。

　　三、取得的初步成效

　　直銷監管手段得到豐富。實踐證明，通過教育培訓、約談回訪、建議警示、責任承諾等手段對直銷企業開展行政指導，有效地彌補行政管理手段的單一性，開辟了行業監管的新路徑，較好地解決了如何管的難題，實現了依法監管和科學監管同促共進。

　　直銷市場環境得到優化。在直銷行業監管中引入行政指導，構建了盡責服務與依法監管相結合、事前引導與事后監管相結合、風險防控與違法懲戒相結合的綜合管理體系，對提升企業守法意識、優化直銷行業市場秩序環境起到了積極的推動作用。消費者針對直銷行業的申投訴從以往年均28件下降到5件，涉及直銷行業的違法案件數量大幅減少。同時，死纏爛打、騷擾式推銷等經營行為顯著減少，銷售臺賬不齊全、直銷員培訓地點不規范、內容備案不完整等現象也得到有效規范。

　　監管人員素質得到提升。在直銷監管中，張家港工商局高度重視行政指導人員職業道德和法治素養建設，要求監管人員在工作中嚴格遵循行政指導原則，堅持依法行政、合理行政，規范行政指導行為，履行行政指導有關程序，不得以行政指導為名干擾企業生產經營，不得借行政指導之機刁難企業，牟取非法利益。同時，大力推進業務能力建設，通過培訓講座、工作例會、案例點評、業務競賽、骨干培訓等多種方式，大大提高了行政指導人員的工作能力。

　　企業經營效益得到增長。行政指導全面實施后，直銷企業及網點法制意識不斷增強，營銷模式和經營手段不斷規范，工商部門和直銷企業聯絡進一步密切，使得直銷行業信譽度不斷攀升，企業效益逐步得到提高。通過對全市直銷企業的回訪，多數企業及網點均表示通過行政指導的規范和指引，消費糾紛逐漸下降，服務滿意度逐步提升，直銷產品的銷量實現增長。