在專家看來，中國食藥監(jiān)管體系興起20年后，還有進一步改革完善的空間。

　　“食藥監(jiān)未來的改革可嘗試考慮大健康——大市場監(jiān)管并行的新模式，即藥品、醫(yī)療器械、特殊食品作為高風險品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃歸大市場監(jiān)管領域”，長期研究食藥監(jiān)管體制的國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉對第一財經表示。

　　中國食藥監(jiān)管體系的變革已經進行了20年，起點便是1998年國家藥監(jiān)局成立。在這20年里，食藥監(jiān)管體制幾經變遷，經歷了從“垂直分段”向“屬地整合”的轉變，以及2013年的食藥監(jiān)管機構改革大整合。由各級政府整合質監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門所形成的食品安全監(jiān)管機構和隊伍，通過相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎性難題。2014年進行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革后，一些地方還在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”的改革。

　　第一財經在基層走訪時發(fā)現，針對“多合一”的改革，各省市的改革模式都不盡相同。有的地方在縣級進行了三部門合并，有的在市級進行了三部門合并；另外，各地合并后的新機構名稱也不盡相同，有稱市場監(jiān)督局，也有稱質量和市場監(jiān)督局；也有把原來工商局的登記、廣告許可、動產抵押以及食藥監(jiān)、質檢的許可業(yè)務職能剝離出來，成立一個新的“行政審批局”。

　　胡穎廉認為，這一改革解決了“九龍治水”這一基礎性難題。地方在財力、編制、機構數、時間等約束下，采取了工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門成建制整合成市場監(jiān)管局的做法。一方面，充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機構和隊伍的問題；另一方面，又解決了工商、質監(jiān)下放到地方后政府工作機構數量增多，以及工商職能調整后機構和隊伍重新定位的問題。改革有利于解決職能交叉，充實監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強基層機構和隊伍建設。然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品安全具有很強的專業(yè)性和技術性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會穩(wěn)定的高度來看待。個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機構合并，異化了改革初衷。

　　“全國人大常委會執(zhí)法檢查組的報告中也說了，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴重”，胡穎廉表示。

　　此外，按照一般規(guī)律，農牧業(yè)生產和食品藥品生產加工規(guī)模大的地區(qū)應當單設食藥監(jiān)管機構，實現監(jiān)管與產業(yè)相匹配。但現狀并非如此。有研究統(tǒng)計了全國前500個食品產業(yè)大縣的機構設置情況，發(fā)現單設食藥監(jiān)管機構的僅為48%。

　　當前我國食品藥品產業(yè)基礎和社會基礎系統(tǒng)性薄弱。盡管許多農產品(6.420, 0.11, 1.74%)和食品產量已位居世界首位，但產業(yè)整體“大而不強”，不平衡、不充分發(fā)展的特性表現得尤為明顯。藥品產業(yè)也同樣，全國藥品生產企業(yè)近5000家，解決了缺醫(yī)少藥、產業(yè)壯大問題后，正在從仿制藥大國向創(chuàng)新藥強國轉變，產業(yè)結構需要根本性優(yōu)化。

　　“全國1300多萬家食品藥品生產經營主體，僅有18萬食藥監(jiān)管人員，監(jiān)管資源與監(jiān)管任務呈現結構性不匹配。我們在發(fā)揮中央集權單一制制度優(yōu)勢的同時，必須正視其帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。這包括中央地方委托——代理不完備帶來的監(jiān)管執(zhí)法力度和責任層層衰減，造成了政策目標扭曲，以及信息本地化甚至地方保護等問題。我們要承認多種模式并存的必要性和合理性，下一步改革總體上至少有四種備選模式。”胡穎廉表示。

　　“走新時代中國特色的食品藥品安全治理道路，可以嘗試考慮大健康——大市場監(jiān)管并行的新模式，即藥品、醫(yī)療器械、特殊食品（含嬰幼兒配方食品、保健食品、特殊醫(yī)學食品）作為高風險品種納入大健康范疇，普通食品安全工作劃給大市場監(jiān)管領域�？梢钥紤]在大健康部門下設專門的藥品、醫(yī)療器械、特殊食品中心，并在條件允許情況下行政級別適當高配，在監(jiān)管上形成注冊審批、監(jiān)督檢查、稽查辦案、應急處置的閉環(huán)，而不是目前的分環(huán)節(jié)監(jiān)管。”胡穎廉表示。

　　據胡穎廉介紹，藥品、醫(yī)療器械審批和生產可以都劃歸國家垂直管理，高風險食品品種尤其是特殊食品監(jiān)管、重大案件辦理等專業(yè)性較強的事務也應從國家層面一管到底。與此同時，中國食品藥品領域面臨產業(yè)發(fā)展、市場秩序、質量安全等多重任務，需要各級地方政府全方位、強有力的支持。中央試圖構建食品安全現代化治理體系，地方在問責壓力下關注集體食物中毒、食品污染等突發(fā)事件，食品安全工作并未納入經濟社會發(fā)展大局，形成一種“大事不出、小事不斷”的低水平均衡。為避免地方卸責，必須真正落實“地方政府負總責”。屬地管理和綜合執(zhí)法利于動員監(jiān)管資源，利用地方政府架構、工作網絡和信息優(yōu)勢，通過“人海戰(zhàn)術”監(jiān)督檢查，排查并消除點多面廣的風險點。

　　其次是把剩余的監(jiān)管任務都交給地方。胡穎廉說，市縣負責普通食品生產經營企業(yè)的日常監(jiān)督檢查，縣區(qū)監(jiān)管部門試行大審批、大監(jiān)管、大執(zhí)法機構設置模式，改變“上下一般粗”的權責同構格局。這種模式就可以突出監(jiān)管的專業(yè)性，同時承認基層監(jiān)管的本地化，給縣以下尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員“減負”，而高風險環(huán)節(jié)需要專業(yè)化。餐飲店、小食雜店的日常監(jiān)管專業(yè)要求并不高，就可以讓地方監(jiān)管部門加以監(jiān)管。在適當條件下，上級將監(jiān)督執(zhí)法事權下移，中央通過轉移支付等方式支持地方工作，發(fā)揮地方信息優(yōu)勢和中央、省級的監(jiān)管專業(yè)化優(yōu)勢。

　　“從長遠看，還應考慮將食品藥品安全作為基本公共服務向全民提供。食品藥品安全必須建立戰(zhàn)略性、基礎性、長效性的財政投入保障機制，確保屬地責任落到實處。一些地方已經在依據《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，借鑒公共衛(wèi)生領域做法，根據每千人抽檢批次、職業(yè)化檢查員數量、監(jiān)管隊伍裝備配備標準化率等指標，科學測算常住人口人均監(jiān)管經費和所需監(jiān)管資源，避免區(qū)域不均衡。”胡穎廉表示。