平衡——直銷監(jiān)管的發(fā)展方向

   《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》頒布并實施之后，中國直銷行業(yè)開始進入以兩部《條例》為主要框架的法制化監(jiān)管時代。那么，中國直銷監(jiān)管的發(fā)展方向是什么呢？筆者以為是平衡。

　　平衡監(jiān)管是現(xiàn)代社會對行政的要求

　　從國際上看，隨著社會的不斷進步發(fā)展，行政機關(guān)在整個社會中的作用已發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。

　　第一個階段是管理論階段。管理論認為行政法就是國家管理法，它將行政法僅視為管理工具，認為“命令——服從”是行政行為的基本模式。因此，管理論對于行政主要著眼于加強管理。在管理論下，行政機關(guān)在整個社會中處于一種“大家長”的地位，它的行政自由裁量權(quán)基本處于一種無限制的狀態(tài)。

　　第二個階段是控權(quán)論階段。控權(quán)論關(guān)于行政法的定義著眼于限制政府權(quán)力，對于行政法性質(zhì)的理解側(cè)重于對行政權(quán)的控制，它規(guī)定行政機關(guān)可以行使的權(quán)力、確定行使這些權(quán)力的原則、對受到行政行為侵害者給予法律補償。控權(quán)論從自然權(quán)利論和權(quán)力制約出發(fā)，認為由于行政權(quán)的擴張，必須通過行政法來制約行政權(quán)，防止腐敗，以保障公民的權(quán)利。

　　第三個階段是平衡論階段。平衡論者認為：行政法應(yīng)是既制約行政主體濫用行政權(quán)、又制約相對方濫用權(quán)利，既激勵行政主體積極行政、又激勵相對方積極參與行政的平衡法。在平衡論下,監(jiān)管者與被監(jiān)管者是一種相互合作的平等狀態(tài)，現(xiàn)代行政法追求公正、公開、公平、理性和參與等價值要求。 

　　中國直銷監(jiān)管局部已具有平衡監(jiān)管的跡象

　　采用辯證思維方式構(gòu)建制約與激勵的平衡監(jiān)管機制，應(yīng)該是中國直銷監(jiān)管大環(huán)境的發(fā)展目標。只有這樣，才能減低監(jiān)管機關(guān)不斷試錯的成本，實現(xiàn)各種行政監(jiān)管資源與社會資源的最優(yōu)化配置，實現(xiàn)直銷發(fā)展的效率價值。而作為監(jiān)管對象的直銷企業(yè)和直銷商，只有充分地參政議政，才能參與各項游戲規(guī)則的制定，表達自己的意愿，在參與直銷活動中獲得最大化的自由。 

　　從直銷監(jiān)管機關(guān)角度而言，對于合法直銷的監(jiān)管，簡單運用“命令——服從”模式弊端較大，它不僅缺乏民主色彩，而且還會因為直銷企業(yè)與直銷商的有形、無形抵制而降低功效。而平衡監(jiān)管強制色彩較弱，有助于改善直銷監(jiān)管機關(guān)與直銷企業(yè)和直銷商的無形對立關(guān)系，通過提高和擴大直銷企業(yè)與直銷商行政參與程度和參與范圍的方式，來實現(xiàn)直銷監(jiān)管目標。

　　誠然，鑒于直銷在中國的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀，中國直銷監(jiān)管機關(guān)對直銷的監(jiān)管行動目前還是一種“大家長”式的監(jiān)管，體現(xiàn)在實踐工作中就是簡單的命令與服從。但應(yīng)該說，這是監(jiān)管機關(guān)迫于當前中國直銷監(jiān)管情勢所采取的執(zhí)法方式。但事實上，中國直銷監(jiān)管在局部是有平衡監(jiān)管跡象的。比較明顯的例子，包括2004年9月在廈門召開的由22家具有直銷背景的企業(yè)、中國外商投資企業(yè)協(xié)會和中國保健協(xié)會等行業(yè)協(xié)會參加的直銷立法會議，還有近來在全國各地由工商系統(tǒng)組織的邀請直銷企業(yè)參加的直銷監(jiān)管座談會等。這些都是直銷監(jiān)管機關(guān)積極行政和激勵監(jiān)管對象參與的結(jié)果，體現(xiàn)了直銷監(jiān)管機關(guān)與直銷企業(yè)之間一種開誠布公的心態(tài)。

　　除了上面的例子，平衡監(jiān)管理論在兩部《條例》中亦有充分體現(xiàn)。比如，廣泛動員社會力量、充分發(fā)揮各方面的作用，是治理傳銷的有效方法，也是政府監(jiān)管工作的重要補充和提高公民守法意識的重要途徑。因此，《直銷管理條例》第六條規(guī)定了社會監(jiān)督、舉報獎勵制度。另外，在《禁止傳銷條例》第三、四、五、九、十、十一、十二條中，還分別就地方人民政府、監(jiān)管機關(guān)(工商、公安)、有關(guān)職能部門(商務(wù)、教育、民政、財政、勞動保障、電信、稅務(wù))、基層組織(農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會)在打擊傳銷工作中的職責做出規(guī)定，形成了打擊傳銷的綜合治理機制。

　　中國直銷實現(xiàn)全面平衡監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　1．平衡監(jiān)管需監(jiān)管對象提高 “公民意識”

　　直銷平衡監(jiān)管有賴于直銷企業(yè)、直銷商的“公民”意識”的提高。所謂“公民意識”就是指直銷企業(yè)和直銷商們強烈的參與意識和參政議政意識，它是與奴化、明哲保身等意識相對的。 

　　綜觀直銷進入中國的10余年歷史，直銷監(jiān)管機關(guān)與監(jiān)管對象之間像廈門直銷立法座談那樣的交流與對話寥寥無幾。這一方面是缺少必要的對話渠道和機制，但另一方面也與直銷企業(yè)和直銷商缺少這種積極參與的意識有關(guān)。事實上，影響至今的中國的傳統(tǒng)儒家文化是不利于培養(yǎng)這種先進的“公民”意識的，中國幾千年以來造就的是歷朝歷代的“臣民”，他們性格中間更多的是“奴性”，這是傳統(tǒng)文化中糟粕的一面，是中國當代社會發(fā)展進步的桎梏。

　　因此，克服這種落后的民族性格是需要付出很大努力的。因此，直銷企業(yè)和廣大直銷商若寄望中國直銷監(jiān)管方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，首先得改變自身的思維與行動習慣。如果他打心底只是把自己當成“貓抓老鼠”游戲中“鼠”的那一方，中國直銷的監(jiān)管環(huán)境就不可能真正得到改善。因此，他們對自身角色的正確定位應(yīng)該是與直銷監(jiān)管機關(guān)平等合作的基礎(chǔ)，他們與直銷監(jiān)管機關(guān)的共同目標是肅清直銷發(fā)展的大環(huán)境。 

　　2．對合法直銷與非法傳銷應(yīng)區(qū)別監(jiān)管

　　直銷平衡監(jiān)管可以兼顧自由與效率的價值，但這種兼顧是建立在對合法直銷的監(jiān)管的基礎(chǔ)上的，對于非法傳銷自然是應(yīng)該區(qū)別對待。鑒于非法傳銷對社會的嚴重危害，對傳銷的打擊應(yīng)從重、從快，注重效率價值。因此，直銷企業(yè)在經(jīng)營過程中潔身自好、遵紀守法，是無論中國直銷監(jiān)管方式如何轉(zhuǎn)變都必須謹記的。 

　　3．行政指導是平衡直銷監(jiān)管的重要內(nèi)容

　　中國直銷發(fā)展的歷史與現(xiàn)實都具有一定特殊性，在兩部《條例》頒布后，多數(shù)企業(yè)對自己的工作進行了積極調(diào)整，但因為對《條例》與政策的理解和運作經(jīng)驗的局限，它們往往陷入了進退兩難的境地，企業(yè)和從業(yè)者也因此浪費了大量的人力、物力，更犧牲了大量的機會成本。

　　直銷監(jiān)管機關(guān)是中國直銷發(fā)展方向與政策的制定者和執(zhí)行者，對其有著更為精確到位的理解。中國直銷發(fā)展到今天，業(yè)界對直銷監(jiān)管機關(guān)及時、有效的行政指導需求也越來越強烈。加強直銷行政指導也成了直銷監(jiān)管機關(guān)的義務(wù)與責任，對直銷監(jiān)管機關(guān)的行政能力提出了更高的要求。 

　　綜上所述，在兩部《條例》的具體落實也就是實際的執(zhí)法實踐中，直銷監(jiān)管機關(guān)要堅持立足于建立綜合治理機制，充分調(diào)動包括監(jiān)管對象在內(nèi)的各方積極性，并進行必要的行政指導。只有這樣才能治本，才能避免直銷監(jiān)管機關(guān)長期扮演“救火隊”角色的尷尬，提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本，而這恰恰是行政平衡監(jiān)管論在直銷監(jiān)管中最合理的運用，也是中國直銷監(jiān)管未來的發(fā)展方向。