歐陽文章：論政府對直銷市場的強制干預
發布: 2011-04-13 14:09:55 作者: 歐陽文章 來源: 直銷報道網
政府對直銷市場失靈進行適度干預這是應該的，但是，有的時候光是適度干預還是解決不了根本問題。因為直銷經濟和傳統經濟不同，傳銷和各種詐騙活動很有可能隨時發生在其間。因此，在政府對直銷市場適度干預的同時，在必要時要進行強制干預。
一、政府強制干預直銷市場的必要前提
政府對直銷市場的性干預不是隨便什么時候都可以發生的，必須要有必要的前提條件。什么是政府對直銷市場強制干預的必要前提呢？筆者認為，發生以下兩種情況，政府就可以對直銷市場加以強制干預了：
（一）直銷市場失靈情況十分嚴重
市場調節這只"看不見的手"有其能，也有其不能。一方面，市場經濟是人類迄今為止最具效率和活力的經濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優勢，但是另一方面，市場經濟也有其局限性，完全摒棄政府干預的市場調節會使其缺陷大于優勢，導致直銷市場失靈，因而必須借助政府這只"看得見的手"來糾補直銷市場的失靈。因此，在直銷市場失靈十分嚴重的情況下，政府就應該對直銷市場加以強制性干預。
一是當直銷市場影響國民經濟綜合平衡和穩定協調發展時要加以強制干預。市場調節實現的經濟均衡是一種事后調節并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當程度的自發性和盲目性，由此產生周期性的經濟波動和經濟總量的失衡。因此，當直銷市場影響國民經濟綜合平衡和穩定發展的時候，政府對直銷市場的干預不能只是采取一般性的措施，應當實行強制性干預。
二是當自由放任的市場競爭最終走向壟斷時要加以強制干預。因為生產的邊際成本決定市場價格，生產成本的水平使直銷市場主體在直銷市場競爭中處于不同地位，進而導致某些處于有利形勢的直銷企業逐漸占據壟斷地位。同時為了獲得規模經濟效益，一些直銷市場主體往往通過聯合、合并、兼并的手段，形成對市場的壟斷，從而導致對市場競爭機制的扭曲，使其不能發揮自發而有效的調控功能。這個時候如果政府不加以強制性干預，中國的直銷市場就會出現寡頭壟斷，對中國直銷經濟的協調和發展形成很大的沖擊。
三是當市場機制無法補償和糾正經濟外在效應時要加以強制干預。所謂外在效應，按照經濟學家貝格、費舍爾等人的看法，是指“單個的生產決策或消費決策直接地影響了他人的生產或消費，其過程不是通過市場”。也就是說，外在效應是獨立于直銷市場機制之外的客觀存在，它不能通過直銷市場機制自動消弱或消除，往往需要借助直銷市場機制之外的力量予以校正和彌補。顯然，經濟外在效應意味著有些直銷市場主體可以無償地取得外部經濟性，而有些當事人蒙受外部不經濟性造成的損失卻得不到補償。這個時候，政府就要對直銷市場加以強制性干預了。不然的話，一些直銷企業就會蒙騙直銷產品消費者，消費者的利益就不能得到有效保護。
（二）傳銷活動十分猖獗
我國雖然有《禁止傳銷條例》的出臺和實施，但是，傳銷是不會從我國直銷市場上自動退出的。從目前的情況看，傳銷的種類有以下幾種：經營者通過發展人員、組織網絡從事無店鋪經營活動，參加者之間上線從下線的經營業績中計提報酬；參加者通過繳納入門費或以認購產品（含服務）的方式取得加入、介紹或發展他人加入的資格，并以此獲取回報；先參加者從發展的下線成員所繳納的費用中獲取收益，且收益數額由其加入所謂先后順序決定；組織者的收益主要來自參加者繳納的入門費或以認購產品等方式變相交納的費用；組織者利用后參加者所繳納的部分費用支付先參加者的報酬維持運作；其他打著“雙贏制”、“電腦排網”、“框架營銷”等旗號，或假借“專賣”、“代理”、“網絡營銷”、“特許加盟”等名義，或采取會員卡、儲蓄卡、彩票、職業培訓等手段發展人員、組織網絡從事傳銷和變相傳銷活動。這幾年，全國工商行政管理機關嚴厲打擊傳銷和變相傳銷違法活動，規模化、公開化的傳銷活動已得到有效遏制，但地下傳銷活動十分隱秘且猖獗。當前傳銷和變相傳銷活動的性質已經轉變為“拉人頭”欺詐活動，實質上已構成了刑事犯罪。傳銷網絡完全依靠下線人員繳納的金錢維系運作，與各國普遍禁止的“金字塔”欺詐如出一轍。近幾年，參與傳銷和變相傳銷的人員大多來自于農村或經濟欠發達地區，知識層次相對較低。但近期一些在校學生，應屆畢業生，退伍軍人參與傳銷和變相傳銷的情況日益增多。此外，利用互聯網從事傳銷和變相傳銷的行為日益突出。非法組織利用互聯網發布信息，介紹傳銷方法，收取高額入門費，組織傳銷網絡。此類違法行為發展速度快，傳播范圍廣，具有很大的欺騙性和社會危害性，給打擊傳銷和變相傳銷工作帶來了新的困難。
在這樣的情況下，政府對直銷市場的強制性干預就顯得十分必要。這方面的強制性干預，主要體現在如下重點：一是繼續將打擊傳銷和變相傳銷列為各級工商行政管理機關的工作重點，常抓不懈。針對重點地區、重點人群的問題，特別是當前學生、復轉軍人受騙參與傳銷活動增多的新情況，會同公安、教育等有關部門進行研究和布置。切實加強對誘騙學生、復轉軍人等群體參與傳銷和變相傳銷案件的打擊、防范工作，深挖傳銷和變相傳銷組織，嚴懲組織者和骨干分子。二是進一步狠抓大要案件。工商要與公安等有關部門協調配合，查處一批社會影響大、涉案地區廣、嚴重危害社會穩定的傳銷案件和誘騙在校學生參與傳銷的案件，嚴懲組織者和骨干人員，震懾違法分子；對從事傳銷和變相傳銷的企業堅決予以取締。三是通過電視、廣播、報刊、網站等多種形式，廣泛宣傳國家打擊傳銷和變相傳銷的法律法規及有關政策，使廣大群眾知法、懂法、守法，營造良好的社會環境；宣傳執法機關打擊非法傳銷取得的成果，公布大要案件，震懾違法犯罪分子，狠狠打擊傳銷和變相傳銷活動。
二、政府強制干預直銷市場的基本原則
政府對直銷市場進行強制干預，要堅持以下原則：
（一）以人為本原則
明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央對改革開放和社會主義現代化建設指導思想的新發展。以人為本這一思想體現了馬克思主義的原理，植根于中國優秀傳統文化的土壤，反映了當今時代發展的要求，凸現了中國特色社會主義的發展理念、執政理念和價值觀念。什么是以人為本？以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，把人民群眾作為推動歷史前進的主體，不斷滿足人的多方面需要和實現人的全面發展。
因此，政府對直銷市場進行強制管理一定要體現以人為本的原則。人是直銷活動最重要的資源，在對直銷市場進行強制管理中切忌“民可使由之，不可使知之”。堅持以人為本的原則，主要表現在兩個層面：一是以自然人為本，二是以社會法人為本。在對直銷市場進行強制干預的過程中，我們一定要做到既要以自然人為本，也要以社會法人為本。以自然人為本，就是政府對直銷市場進行強制干預，目的是為了保護廣大消費者的利益。一旦直銷市場失靈，受害的首當其沖的是廣大直銷產品消費者，如果政府不對其實行強制干預，那么廣大消費者的利益就不能得到有效保護。因此，政府對直銷市場進行強制干預，首先要堅持以自然人為本的原則。直銷企業是社會法人。政府對直銷市場進行強制干預，也要以社會法人為本。直銷市場失靈，直銷企業也是受害者。比如，如果直銷市場上傳銷十分猖獗，直銷企業就要受到傳銷的沖擊，影響其發展。此時的政府的強制干預，就是為了保護直銷企業的切身利益。因此，以社會法人為本，也是政府強制干預直銷市場以人為本的重要內容。
（二）依法行政原則
依法行政是正在推進政治體制改革的中國對政府行政機關提出的一項基本要求，也是新時期中國政府行為的基本方式和準則。《行政許可法》的核心即是使政府的權利和職能限定在有效地提供優質的公共服務產品、創造有利于市場經濟發展的法治環境上。我們要求政府對直銷市場的強制干預，就是體現了依法行政的原則。
規范政府機構及其職能是政府對直銷市場實行強制干預的重要環節。中國對直銷進行管理的部門是國家工商和商務兩家行政單位。為了更好地實施對直銷市場的強制干預，國家工商和商務部門必須要做到政府機構職能法定化和工作職能的切實轉變，保證對直銷市場強制干預的職能僅僅限于法律所賦予的決策、執行和監督職能的范疇。
對直銷市場的強制干預所體現的依法行政原則，實際上是由法律優先原則和法律保留原則兩部分組成的。法律優先原則，直觀的意義是，在對直銷實行強制干預時，法律對行政權處于優先的地位。實質的意義是指，在對直銷實行強制干預時，行政機關應受既存法律的約束，不能采取與法律相抵觸的行政措施。從這個意義上說，法律優先原則是無條件、無限制地適用于政府對直銷市場進行強制干預的行政活動。法律保留原則的基本涵義是，行政機關只有得到法律的授權才能進行對直銷市場的強制干預活動。法律優先僅僅是消極地要求國家工商、商務部門按照現存法律對直銷市場進行強制干預，而法律保留則是國家工商、商務部門積極地要求進行對直銷市場強制干預的內在動力。
（三）講求效率原則
行政效率是行政管理活動中的行政產出與行政投入的比率。提高效率的根本途徑就是精兵簡政和改進行政手段。精兵即精簡機構和人員（尤其是官員）；簡政就是要優化職能，同時規范行政程序和方法；改進行政手段就是要實現辦公自動化。提高對直銷市場強制干預的行政效率，是工商、商務行政管理的重要目標。因此，我們在對直銷市場進行強制干預過程中，一定要體現講求效率的原則。
提高對直銷市場強制干預的行政效率，需從加強行政權力監督入手。行政效率與行政權力存在著密切關系，二者密不可分。行政效率的內容，就其本質而言，是對行政權力的運行方向和運行時效進行有效控制的反映。行政效率通常是指行政管理活動中單位時間內消耗了一定成本之后取得的效果。行政效果具有極強的方向性，具有正、負值之分。只有在行政效果是正值的前提下，追求行政時效才有意義；一旦行政效果成為負值，追求行政時效就成為南轅北轍的行為。因此，在行政效率中，行政效果及其正負值就成為極為重要的內容。而行政效果中的正負值結果，正是行政權力的運行存在兩個相反方向的產物。這就告訴我們：要想提高對直銷市場強制干預的行政效率，就必須首先從對行政權力的運行監督入手，加強對行政權力及其全部運行過程的制約，這是保證對直銷市場強制干預的行政效果保持正值，進而提高整個直銷行政效率的重要途徑。
要通過監督行政權力的授權環節，保證對直銷市場強制干預的行政效率。行政權力的授權環節包括行政首長的產生、機構設置、人員編制等，毫無疑問，這些環節必然涉及到行政管理中的投入成本和投入質量。在行政效率的分子式中，單位時間和成本消耗是分母，因此，花費的時間越少，消耗的成本越低，取得的分值越大，就表明行政效率越高。反之，則行政效率越低。成本消耗包括了國家為某項行政管理所實際投入的人力、物力和財力。在對直銷市場進行強制干預前，一般首先要產生行政首長。通過合法性監督和民主性監督，把對直銷市場采取強制干預的行政權力，真正授予具有較高政治素質、道德素質和行政能力素質的人手中。機構設置是使行政權力得以有效運行的組織保證，也是全面影響行政效率的成本、時間、效果等要素的重要一環。因此，對進行直銷市場強制干預的機構設置實施監督，既是合理授權的環節，又是節約行政管理成本和時間，提高行政效果質量的首要前提。行政人員是行政管理的權力主體和運作者，是提高行政效率的力量源泉。要從實際需要出發，既考慮強制干預直銷市場的任務程度，也要考慮強制干預直銷市場的人員素質，盡量做到節約人力投入和經費投入。
三、政府強制干預直銷市場的主要手段
政府對直銷市場行政干預的主要手段主要包括行政立法、行政指導、行政合同以及行政檢查等。
（一）加強行政立法為直銷市場創造良好的法制環境
市場經濟要求直銷有一套明確、公開、公平和公正的行為規范。行政機關必須圍繞著“社會主義市場經濟體制”這個中心加強行政立法工作，行政立法不僅調整直銷市場參與者的權利義務關系，而且規范行政機關的行政活動。第一，要在立足現實的基礎上對直銷進行超前性立法。我國的直銷市場經濟是在政府引導下進行的，因此對直銷的行政立法決不能囿于對已經出現的社會關系的制約和規范，而應當進行超前性立法，以便為直銷市場經濟體制的建立提供及時指導，從而避免直銷法律法規的空白。所謂超前性主要指行政立法工作要在廣泛調查、充分論證的基礎上，針對直銷市場中已經出現但時機尚未成熟，或者尚未出現但又是直銷市場經濟的必然現象且必須予以規范的社會關系，制定具有預測性的法規、規章，或直接移植技術性較強的規范來保證直銷市場的有效運行，以避免產生直銷行為無法可依的現象。第二，對直銷行政立法在內容上應該側重強制命令，同時提供有效服務。計劃體制下，行政立法習慣制定限制性、禁止性和義務性規范，以行政權的絕對強制力將企業束縛在命令的規范之內，而使其喪失了自主經營的的權利。有人認為，市場經濟下行政權收縮，直銷企業主體權利要求高漲，權力的行使應以服務市場為指導思想。就中國的一般市場而言，這種認為是正確的，但是，中國的直銷市場是一種特殊市場，在中國，必要的強制命令也是服務直銷市場的一種特殊手段。所以，正確的提法是：對直銷行政立法在內容上應該側重強制命令，同時提供有效服務。《直銷管理條例》與《禁止傳銷條例》就體現了這一點。
（二）確立和完善管理直銷的行政合同行為
行政合同是行政機關為執行公務，與公民、法人或其他組織之間達成一致意見，確認變更或消滅相互權利義務關系的協議。行政合同與民事合同相比，其最大的特征是訂立合同的目的在于完成一定公務的需要，而非僅僅為滿足合同當事人的自身利益，必須以公共利益的實現為前提條件，并只能在實現公共目的的過程中得以實現。行政合同的這種特征反映了行政合同成立的前提是行政機關與相對一方的雙方意見一致，而不是單純的行政機關意志的體現。行政合同的這種特征反映了行政權在我國直銷市場經濟基礎下合法限度，在權利得到滿足條件下的權力的合理行使。在確立和完善管理直銷的行政合同行為中，行政機關對直銷企業涉嫌傳銷的，一定要帶有命令色彩，可以不重視直銷企業的意見和權利要求，變更行政合同的內容約定履行相應的義務。另外，行政機關千萬不能將行政合同簡單地視同一般民事合同或經濟合同，放棄了自己在行政合同簽訂和履行過程中具有的法定特權，不及時對直銷活動進行必要的監督、檢查和督促，放任直銷企業隨心所欲，致使行政合同無法履行或不能履行，嚴重損害了國家利益和公共利益。對直銷實行地方保住主義嚴重的地區，更要注意這一點。
（三）重視行政檢查，加強行政機關對直銷的宏觀調控制力
行政檢查是行政機關依法對相對方遵守法律、法規和規章，以及執行行政命令和決定的情況進行了解的行政行為。行政檢查是一種典型的間接管理方式，是通過行政機關對企業守法情況和執法情況進行全方位的了解來決定其管理內容的一種行為方式。同時，行政檢查又可以檢驗行政立法的可行性，并為行政立法的完善提供資料和依據。但是，在當前的行政管理領域，對直銷的行政檢查并未受到重視，甚至仍被視同為行政處理。另一方面，由于立法和執法上存在的缺陷，在對直銷行政檢查的運用上也存在不少問題，一是行政機關運用行政檢查進行管理直銷缺乏必要的立法保障，大多是運用紅頭文件或會議進行運動式檢查，致使許多檢查走過場；二是行政機關對直銷運用行政檢查手段缺乏必要的法律限制，導致檢查權被濫用，假借行政檢查之名，行吃、拿、卡、要之實。上述問題的存在反映了對直銷行政檢查制度需要亟待完善。
