福建漳州查處某直銷企業(yè)福建分公司未獲批準(zhǔn)擅自變更服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)案

 

　　案情簡(jiǎn)介

　　處罰結(jié)果：責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，并處罰款3萬(wàn)元

　　2016年7月20日，福建省漳州市工商局執(zhí)法人員依法對(duì)某日用品有限公司福建分公司服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)“寶寶樂園婦幼用品店”進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌擅自變更服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，未報(bào)主管部門批準(zhǔn)。該局當(dāng)日立案調(diào)查。

　　經(jīng)查，當(dāng)事人為了在漳州市龍文區(qū)開展直銷業(yè)務(wù)，于2013年年初設(shè)立名為“寶寶樂園婦幼用品店”的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，其負(fù)責(zé)人為林某。該服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)主管部門審批并在商務(wù)部直銷行業(yè)管理員信息系統(tǒng)公示后，當(dāng)事人開始在漳州市龍文區(qū)開展直銷業(yè)務(wù)。設(shè)立初期，當(dāng)事人在該服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)展示某日用品有限公司相關(guān)直銷商品、退換貨制度等，便于消費(fèi)者、直銷員了解某日用品有限公司產(chǎn)品價(jià)格、服務(wù)等內(nèi)容。2013年年底，當(dāng)事人撤銷了該服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，停止履行服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)相關(guān)職責(zé)，并將該服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)所展示的某日用品有限公司產(chǎn)品、退換貨制度等內(nèi)容全部撤回。當(dāng)事人撤銷上述服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，未報(bào)主管部門批準(zhǔn)，且仍然繼續(xù)在此區(qū)域開展直銷業(yè)務(wù)。

　　漳州市工商局認(rèn)為，當(dāng)事人擅自變更上述服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、未報(bào)主管部門批準(zhǔn)的行為，違反了《直銷管理?xiàng)l例》第十一條的規(guī)定。依據(jù)《直銷管理?xiàng)l例》第四十一條之規(guī)定，該局對(duì)當(dāng)事人處以罰款。

 

　　辦案人員談體會(huì)——

　　2017年1月，福建省漳州市工商局對(duì)某直銷公司未依法變更服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)登記事項(xiàng)的行為予以查處。經(jīng)查，當(dāng)事人為某直銷公司在福建省申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，于2013年年初將漳州市龍文區(qū)寶寶樂園婦幼用品店設(shè)為該區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，屬某直銷公司在福建省內(nèi)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)之一。2018年3月，該公司經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)，取得福建省直銷經(jīng)營(yíng)許可證，可以在龍文區(qū)開展直銷業(yè)務(wù)。但之后當(dāng)事人撤銷了上述服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，停止履行服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)相關(guān)職責(zé)，并將服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)所展示的相關(guān)直銷商品、相關(guān)退換貨制度等全部撤回。截至辦案機(jī)關(guān)立案調(diào)查時(shí)，當(dāng)事人仍在龍文區(qū)持續(xù)開展直銷業(yè)務(wù)，其服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)既未依法履行職責(zé)，也未依法向相關(guān)部門申請(qǐng)變更。對(duì)此，漳州市工商局認(rèn)定當(dāng)事人違反《直銷管理?xiàng)l例》第十一條之規(guī)定，依據(jù)條例第四十一條，責(zé)令該公司改正違法行為，并處3萬(wàn)元罰款。

 

　　辦案爭(zhēng)議焦點(diǎn)

　　在查辦此案時(shí)，辦案人員對(duì)本案存在三種不同看法：一是違法情節(jié)輕微，可口頭責(zé)令改正，不予處罰；二是依據(jù)商務(wù)部《直銷行業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立管理辦法》第八條的規(guī)定，當(dāng)事人的行為應(yīng)依據(jù)《直銷管理?xiàng)l例》第三十九條的規(guī)定予以處罰；三是當(dāng)事人的行為違反《直銷管理?xiàng)l例》第十一條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《直銷管理?xiàng)l例》第四十一條的規(guī)定予以處罰。

　　經(jīng)研究，辦案人員采納了第三種意見，理由主要有三個(gè)。

　　一是服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立、變更是直銷企業(yè)開展業(yè)務(wù)的前提和必要條件。直銷企業(yè)從事直銷活動(dòng)必須在擬從事直銷活動(dòng)的省級(jí)行政區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的前提條件是必須在區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)域建立網(wǎng)點(diǎn)，以便于滿足消費(fèi)者、直銷員了解產(chǎn)品價(jià)格、退換貨制度及企業(yè)依法提供其他服務(wù)的需要。因此，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)是直銷企業(yè)最基層的一個(gè)單位，直接對(duì)分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)給予最直接的支持，是消費(fèi)者最容易接觸到、了解到產(chǎn)品的固定場(chǎng)所。它的存在對(duì)于直銷員開展業(yè)務(wù)、消費(fèi)者更全面了解商品，起到了積極作用。

　　二是規(guī)范服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)是執(zhí)法部門規(guī)制直銷企業(yè)的抓手。直銷模式無固定地點(diǎn)，由直銷員向消費(fèi)者“面對(duì)面”銷售，是在委托基礎(chǔ)上混合包括委托代理行為、商標(biāo)授權(quán)行為、買賣行為、居間行為等在內(nèi)的復(fù)雜行為，極易引發(fā)不規(guī)范甚至違法行為發(fā)生。如存在不具有直銷員資格（代理行為）、銷售假冒偽劣產(chǎn)品（商標(biāo)授權(quán)行為）、價(jià)格欺詐（買賣行為）、虛假夸大宣傳（居間行為）等隱患，再加上直銷人員分散性的特點(diǎn)，消費(fèi)者維權(quán)難，執(zhí)法部門也難以監(jiān)管。

　　直銷企業(yè)設(shè)置功能完善齊全的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，可以消除大部分隱患。直銷企業(yè)可以通過服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)宣傳《直銷管理?xiàng)l例》《禁止傳銷條例》及相關(guān)法律規(guī)定，公示直銷企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格等基本信息及直銷員、直銷培訓(xùn)員名單，明示商品性能、價(jià)格、退換貨制度，接受消費(fèi)者投訴，承擔(dān)消費(fèi)者退換貨、辨別商品真假以及保證價(jià)格真實(shí)性功能，服務(wù)直銷員了解公司基本情況、薪酬制度及保障合法權(quán)益，便于執(zhí)法部門解決因直銷行為流動(dòng)性強(qiáng)而產(chǎn)生的監(jiān)管難等問題。

　　三是依據(jù)案情明確法律適用問題。《直銷行業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立管理辦法》第八條規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定的，按照《直銷管理?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定予以處罰。”辦案人員認(rèn)為，該法條規(guī)定過于原則，而辦案人員依據(jù)“未依法辦理變更申請(qǐng)情節(jié)”，酌情按照《直銷管理?xiàng)l例》第四十一條的規(guī)定處罰，既符合“上位法優(yōu)于下位法”的原則，又實(shí)事求是，過罰相當(dāng)。

 

　　加強(qiáng)監(jiān)管建議

　　由于直銷行業(yè)的特殊性，消費(fèi)者與商家沒有直接發(fā)生關(guān)系。因此，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)是聯(lián)系直銷企業(yè)與消費(fèi)者的紐帶。同時(shí)，充分發(fā)揮服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的作用，對(duì)于保障消費(fèi)者的合法權(quán)益有著積極意義。作為直銷企業(yè)的監(jiān)管部門，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的職能、作用、服務(wù)質(zhì)量等方面加強(qiáng)監(jiān)管。

　　一是服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)要突出網(wǎng)點(diǎn)的服務(wù)職能。直銷無固定地點(diǎn)，直接銷售產(chǎn)品給顧客，通過現(xiàn)場(chǎng)產(chǎn)品的示范等服務(wù)手段達(dá)到銷售的目的。因此，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)應(yīng)承擔(dān)直銷企業(yè)提供各項(xiàng)服務(wù)的職能。二是服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)要承擔(dān)生產(chǎn)、指導(dǎo)消費(fèi)的作用。直銷服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)該積極開展市場(chǎng)調(diào)研，廣泛收集市場(chǎng)反饋信息，引導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)產(chǎn)品的品種、數(shù)量、規(guī)格、質(zhì)量、性能等方面，最大限度地符合市場(chǎng)消費(fèi)的需求，通過了解有關(guān)最新產(chǎn)品的知識(shí)，引導(dǎo)和促進(jìn)合理消費(fèi)，發(fā)揮自身在企業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)中的能動(dòng)作用。三是服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)要提高服務(wù)質(zhì)量，完善售后服務(wù)保障。服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)除了要全面展示企業(yè)文化、培訓(xùn)體制、產(chǎn)品的退換貨制度、直銷員考核、業(yè)績(jī)查詢等服務(wù)任務(wù)外，還要有熟悉產(chǎn)品特點(diǎn)、具備與消費(fèi)者溝通能力的專業(yè)人員，更好地滿足消費(fèi)者、直銷員了解產(chǎn)品價(jià)格、退換貨制度等需求。

□福建省漳州市工商局檢查支隊(duì) 蘇健龍

 

　　案評(píng)——

　　本案屬于案值較小、情節(jié)簡(jiǎn)單的案件，但案件本身十分具有代表性，綜合起來主要有四個(gè)值得研討的特點(diǎn)。

 

　　行為的普遍性

　　在直銷行業(yè)內(nèi)，直銷企業(yè)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和區(qū)域?qū)徟�，是在行政審批方面�?zhēng)議最大的地方，爭(zhēng)議熱度超過直銷產(chǎn)品限制等其他方面。究其原因，在網(wǎng)絡(luò)通信和物流高度發(fā)達(dá)、網(wǎng)購(gòu)等銷售方式已徹底實(shí)現(xiàn)退換貨低成本的今天，直銷企業(yè)在每一個(gè)縣級(jí)行政單位都設(shè)立一個(gè)專用于退換貨的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，無論是從成本考量還是運(yùn)營(yíng)實(shí)際效果來說，成本都大于收益。這導(dǎo)致大部分直銷企業(yè)僅將其服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)作為申請(qǐng)直銷區(qū)域的一個(gè)手段，尋求在場(chǎng)地租賃期間內(nèi)獲得區(qū)域?qū)徟�，至于審批過后有無分公司或經(jīng)銷商入駐則基本不再理會(huì)，任由其租約過期。這導(dǎo)致目前市場(chǎng)監(jiān)管部門查處涉及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)變更的案件，只要去查直銷企業(yè)更改服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)而服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)沒有被分公司或經(jīng)銷商使用，很多一查一個(gè)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)很多違法事實(shí)。

 

　　法律適用的爭(zhēng)議性

　　直銷企業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在過期后不再存續(xù)，事實(shí)上屬于變更服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，這一點(diǎn)在執(zhí)法工作上沒有爭(zhēng)議，但這種變更適用哪個(gè)法條處罰，從目前的執(zhí)法實(shí)踐看有些爭(zhēng)議。本案中，辦案機(jī)關(guān)依據(jù)《直銷管理?xiàng)l例》第十一條的規(guī)定，即直銷企業(yè)有關(guān)本條例第八條所列內(nèi)容發(fā)生重大變更的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條第一款規(guī)定的程序報(bào)國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門批準(zhǔn)，認(rèn)為當(dāng)事人擅自變更服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)后沒有報(bào)相關(guān)部門批準(zhǔn)，屬于重大事項(xiàng)變更未審批，應(yīng)適用《直銷管理?xiàng)l例》第四十一條予以處罰。但仔細(xì)研究該法條，《直銷管理?xiàng)l例》第八條中涉及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的是“……（三）市場(chǎng)計(jì)劃報(bào)告書，包括依照本條例第十條規(guī)定擬定的經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府認(rèn)可的從事直銷活動(dòng)地區(qū)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)方案……”即申請(qǐng)直銷許可時(shí)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)方案如擅自變更則應(yīng)接受處罰，這與單純的直銷服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)變更在文字和意義上具有不同的含義。因此，對(duì)于當(dāng)事人的違法行為，可以同時(shí)適用《直銷管理?xiàng)l例》第三十九條和《直銷行業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立管理辦法》第八條的規(guī)定來處罰，而《直銷管理?xiàng)l例》第三十九條和第四十一條是同一層級(jí)的法律規(guī)范，只是第三十九條的規(guī)定和指向更為明確，在法律適用上不存在“上位法優(yōu)于下位法”的問題。

 

　　處罰尺度的合理性

　　本案案值較小、案情不復(fù)雜，但本案的處罰結(jié)果引起較大的爭(zhēng)議。本案的行政處罰決定書中載明，辦案機(jī)關(guān)適用《直銷管理?xiàng)l例》第四十一條“直銷企業(yè)違反本條例第十一條規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令改正，處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”，對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。本案中，執(zhí)法部門最終給予當(dāng)事人3萬(wàn)元的最低額度處罰，但處罰決定書中均沒有當(dāng)事人適用最低額度處罰的情節(jié)和理由，需要依據(jù)《行政處罰法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》補(bǔ)充這一內(nèi)容。

 

　　相關(guān)違法行為的規(guī)制問題

　　之前本文已闡述過此類違法行為的普遍性。當(dāng)前，對(duì)于《直銷管理?xiàng)l例》和《直銷行業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立管理辦法》關(guān)于服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置的規(guī)定是否合理，直銷行業(yè)和監(jiān)管部門存在意見分歧，即是否有必要設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和怎樣設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，才能最大限度地減少企業(yè)和社會(huì)成本，同時(shí)減少執(zhí)法成本。但是，在現(xiàn)行《直銷管理?xiàng)l例》修訂之前，直銷企業(yè)還是應(yīng)依現(xiàn)行法律法規(guī)要求設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，監(jiān)管部門在監(jiān)管工作中也應(yīng)依法監(jiān)管，對(duì)相關(guān)的違法行為依法查處。同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)普及和宣傳服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)可能涉及的法律法規(guī)和有關(guān)懲罰性規(guī)定，引起直銷企業(yè)重視。另外，監(jiān)管部門要通過“雙隨機(jī)、一公開”抽查和專項(xiàng)檢查等方式，對(duì)轄區(qū)直銷企業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行摸排，掌握底數(shù)，對(duì)于擅自變更的適用相關(guān)法律法規(guī)依法處置，并與商務(wù)部門保持密切溝通，形成執(zhí)法合力，盡量杜絕該類違法行為的發(fā)生。

□案評(píng)人 劉 壯（廣東省市場(chǎng)監(jiān)管局）