福建漳州查處某直銷企業福建分公司未獲批準擅自變更服務網點案

 

　　案情簡介

　　處罰結果：責令當事人改正違法行為，并處罰款3萬元

　　2016年7月20日，福建省漳州市工商局執法人員依法對某日用品有限公司福建分公司服務網點“寶寶樂園婦幼用品店”進行檢查，發現當事人涉嫌擅自變更服務網點，未報主管部門批準。該局當日立案調查。

　　經查，當事人為了在漳州市龍文區開展直銷業務，于2013年年初設立名為“寶寶樂園婦幼用品店”的服務網點，其負責人為林某。該服務網點經主管部門審批并在商務部直銷行業管理員信息系統公示后，當事人開始在漳州市龍文區開展直銷業務。設立初期，當事人在該服務網點展示某日用品有限公司相關直銷商品、退換貨制度等，便于消費者、直銷員了解某日用品有限公司產品價格、服務等內容。2013年年底，當事人撤銷了該服務網點，停止履行服務網點相關職責，并將該服務網點所展示的某日用品有限公司產品、退換貨制度等內容全部撤回。當事人撤銷上述服務網點，未報主管部門批準，且仍然繼續在此區域開展直銷業務。

　　漳州市工商局認為，當事人擅自變更上述服務網點、未報主管部門批準的行為，違反了《直銷管理條例》第十一條的規定。依據《直銷管理條例》第四十一條之規定，該局對當事人處以罰款。

 

　　辦案人員談體會——

　　2017年1月，福建省漳州市工商局對某直銷公司未依法變更服務網點登記事項的行為予以查處。經查，當事人為某直銷公司在福建省申請設立的分支機構，于2013年年初將漳州市龍文區寶寶樂園婦幼用品店設為該區服務網點，屬某直銷公司在福建省內的服務網點之一。2018年3月，該公司經商務部批準，取得福建省直銷經營許可證，可以在龍文區開展直銷業務。但之后當事人撤銷了上述服務網點，停止履行服務網點相關職責，并將服務網點所展示的相關直銷商品、相關退換貨制度等全部撤回。截至辦案機關立案調查時，當事人仍在龍文區持續開展直銷業務，其服務網點既未依法履行職責，也未依法向相關部門申請變更。對此，漳州市工商局認定當事人違反《直銷管理條例》第十一條之規定，依據條例第四十一條，責令該公司改正違法行為，并處3萬元罰款。

 

　　辦案爭議焦點

　　在查辦此案時，辦案人員對本案存在三種不同看法：一是違法情節輕微，可口頭責令改正，不予處罰；二是依據商務部《直銷行業服務網點設立管理辦法》第八條的規定，當事人的行為應依據《直銷管理條例》第三十九條的規定予以處罰；三是當事人的行為違反《直銷管理條例》第十一條的規定，應依據《直銷管理條例》第四十一條的規定予以處罰。

　　經研究，辦案人員采納了第三種意見，理由主要有三個。

　　一是服務網點的設立、變更是直銷企業開展業務的前提和必要條件。直銷企業從事直銷活動必須在擬從事直銷活動的省級行政區域設立分支機構負責經營活動，設立分支機構的前提條件是必須在區（縣）級行政區域建立網點，以便于滿足消費者、直銷員了解產品價格、退換貨制度及企業依法提供其他服務的需要。因此，服務網點是直銷企業最基層的一個單位，直接對分支機構負責，對分支機構的業務給予最直接的支持，是消費者最容易接觸到、了解到產品的固定場所。它的存在對于直銷員開展業務、消費者更全面了解商品，起到了積極作用。

　　二是規范服務網點是執法部門規制直銷企業的抓手。直銷模式無固定地點，由直銷員向消費者“面對面”銷售，是在委托基礎上混合包括委托代理行為、商標授權行為、買賣行為、居間行為等在內的復雜行為，極易引發不規范甚至違法行為發生。如存在不具有直銷員資格（代理行為）、銷售假冒偽劣產品（商標授權行為）、價格欺詐（買賣行為）、虛假夸大宣傳（居間行為）等隱患，再加上直銷人員分散性的特點，消費者維權難，執法部門也難以監管。

　　直銷企業設置功能完善齊全的服務網點，可以消除大部分隱患。直銷企業可以通過服務網點宣傳《直銷管理條例》《禁止傳銷條例》及相關法律規定，公示直銷企業經營資格等基本信息及直銷員、直銷培訓員名單，明示商品性能、價格、退換貨制度，接受消費者投訴，承擔消費者退換貨、辨別商品真假以及保證價格真實性功能，服務直銷員了解公司基本情況、薪酬制度及保障合法權益，便于執法部門解決因直銷行為流動性強而產生的監管難等問題。

　　三是依據案情明確法律適用問題。《直銷行業服務網點設立管理辦法》第八條規定：“違反本辦法規定的，按照《直銷管理條例》第三十九條規定予以處罰。”辦案人員認為，該法條規定過于原則，而辦案人員依據“未依法辦理變更申請情節”，酌情按照《直銷管理條例》第四十一條的規定處罰，既符合“上位法優于下位法”的原則，又實事求是，過罰相當。

 

　　加強監管建議

　　由于直銷行業的特殊性，消費者與商家沒有直接發生關系。因此，服務網點是聯系直銷企業與消費者的紐帶。同時，充分發揮服務網點的作用，對于保障消費者的合法權益有著積極意義。作為直銷企業的監管部門，市場監管部門應當在服務網點的職能、作用、服務質量等方面加強監管。

　　一是服務網點要突出網點的服務職能。直銷無固定地點，直接銷售產品給顧客，通過現場產品的示范等服務手段達到銷售的目的。因此，服務網點應承擔直銷企業提供各項服務的職能。二是服務網點要承擔生產、指導消費的作用。直銷服務網點在經營活動中應該積極開展市場調研，廣泛收集市場反饋信息，引導企業在生產產品的品種、數量、規格、質量、性能等方面，最大限度地符合市場消費的需求，通過了解有關最新產品的知識，引導和促進合理消費，發揮自身在企業生產和消費中的能動作用。三是服務網點要提高服務質量，完善售后服務保障。服務網點除了要全面展示企業文化、培訓體制、產品的退換貨制度、直銷員考核、業績查詢等服務任務外，還要有熟悉產品特點、具備與消費者溝通能力的專業人員，更好地滿足消費者、直銷員了解產品價格、退換貨制度等需求。

□福建省漳州市工商局檢查支隊 蘇健龍

 

　　案評——

　　本案屬于案值較小、情節簡單的案件，但案件本身十分具有代表性，綜合起來主要有四個值得研討的特點。

 

　　行為的普遍性

　　在直銷行業內，直銷企業的服務網點和區域審批，是在行政審批方面爭議最大的地方，爭議熱度超過直銷產品限制等其他方面。究其原因，在網絡通信和物流高度發達、網購等銷售方式已徹底實現退換貨低成本的今天，直銷企業在每一個縣級行政單位都設立一個專用于退換貨的服務網點，無論是從成本考量還是運營實際效果來說，成本都大于收益。這導致大部分直銷企業僅將其服務網點作為申請直銷區域的一個手段，尋求在場地租賃期間內獲得區域審批，至于審批過后有無分公司或經銷商入駐則基本不再理會，任由其租約過期。這導致目前市場監管部門查處涉及服務網點變更的案件，只要去查直銷企業更改服務網點而服務網點沒有被分公司或經銷商使用，很多一查一個準，可以發現很多違法事實。

 

　　法律適用的爭議性

　　直銷企業服務網點在過期后不再存續，事實上屬于變更服務網點，這一點在執法工作上沒有爭議，但這種變更適用哪個法條處罰，從目前的執法實踐看有些爭議。本案中，辦案機關依據《直銷管理條例》第十一條的規定，即直銷企業有關本條例第八條所列內容發生重大變更的，應當依照本條例第九條第一款規定的程序報國務院商務主管部門批準，認為當事人擅自變更服務網點后沒有報相關部門批準，屬于重大事項變更未審批，應適用《直銷管理條例》第四十一條予以處罰。但仔細研究該法條，《直銷管理條例》第八條中涉及服務網點的是“……（三）市場計劃報告書，包括依照本條例第十條規定擬定的經當地縣級以上人民政府認可的從事直銷活動地區的服務網點方案……”即申請直銷許可時的服務網點方案如擅自變更則應接受處罰，這與單純的直銷服務網點變更在文字和意義上具有不同的含義。因此，對于當事人的違法行為，可以同時適用《直銷管理條例》第三十九條和《直銷行業服務網點設立管理辦法》第八條的規定來處罰，而《直銷管理條例》第三十九條和第四十一條是同一層級的法律規范，只是第三十九條的規定和指向更為明確，在法律適用上不存在“上位法優于下位法”的問題。

 

　　處罰尺度的合理性

　　本案案值較小、案情不復雜，但本案的處罰結果引起較大的爭議。本案的行政處罰決定書中載明，辦案機關適用《直銷管理條例》第四十一條“直銷企業違反本條例第十一條規定的，由工商行政管理部門責令改正，處3萬元以上30萬元以下的罰款”，對當事人作出行政處罰。本案中，執法部門最終給予當事人3萬元的最低額度處罰，但處罰決定書中均沒有當事人適用最低額度處罰的情節和理由，需要依據《行政處罰法》和《工商行政管理機關行政處罰程序規定》補充這一內容。

 

　　相關違法行為的規制問題

　　之前本文已闡述過此類違法行為的普遍性。當前，對于《直銷管理條例》和《直銷行業服務網點設立管理辦法》關于服務網點設置的規定是否合理，直銷行業和監管部門存在意見分歧，即是否有必要設立服務網點和怎樣設立服務網點，才能最大限度地減少企業和社會成本，同時減少執法成本。但是，在現行《直銷管理條例》修訂之前，直銷企業還是應依現行法律法規要求設立服務網點，監管部門在監管工作中也應依法監管，對相關的違法行為依法查處。同時，監管部門應普及和宣傳服務網點可能涉及的法律法規和有關懲罰性規定，引起直銷企業重視。另外，監管部門要通過“雙隨機、一公開”抽查和專項檢查等方式，對轄區直銷企業服務網點進行摸排，掌握底數，對于擅自變更的適用相關法律法規依法處置，并與商務部門保持密切溝通，形成執法合力，盡量杜絕該類違法行為的發生。

□案評人 劉 壯（廣東省市場監管局）