7月15日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實施健康中國行動的意見》(下稱《意見》)系列文件，還包括《健康中國行動組織實施和考核方案》和《健康中國行動(2019-2030年)》，這些文件可以看作是健康中國戰(zhàn)略和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的施工圖和路線圖。實施健康中國行動的在定位上，從以治病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變。在策略上，從注重“治已病”向注重“治未病”轉(zhuǎn)變。在主體上，從依靠衛(wèi)生健康系統(tǒng)向社會整體聯(lián)動轉(zhuǎn)變。在行動上，努力從宣傳倡導(dǎo)向全民參與、個人行動的轉(zhuǎn)變。

　　在如此利好大健康產(chǎn)業(yè)的政策紅利下，市場的需求是巨大的。

　　此前盤點過上半年的技術(shù)法規(guī)，雖然動作頻頻，力度頗大，但多為征求意見稿，行業(yè)仍有回旋空間。

　　雖然2019上半年，保健食品在寒冬中艱難前行，但是我們?nèi)匀幌Ｍ�隨著國家對健康消費需求的正向引導(dǎo)，市場監(jiān)管部門出臺相應(yīng)的長效機制能夠激發(fā)企業(yè)活力。

　　3月26日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《中華人民共和國食品安全法實施條例（草案）》。按照流程，草案將由國務(wù)院提請全國人大常委會審議。對于保健食品行業(yè)而言， 修訂的《食品安全法實施條例》中對保健食品定義的描述和是否允許“同一企業(yè)以同一配方生產(chǎn)不同品牌的保健食品”都將成為影響行業(yè)未來發(fā)展的重要因素。

　　不過遺憾的是， 原本應(yīng)該在食安周露臉的條例，并未如期而至，其中是否仍有變數(shù)我們尚且不得而知。

　　還是一起來看一看2019年監(jiān)管大事盤點吧！

 

　　自上而下的大力度整治

　　1月8日，國家市場監(jiān)管總局等13個部門決定，自2019年1月8日起，在全國范圍內(nèi)集中開展為期100天的聯(lián)合整治“保健”市場亂象百日行動。這是一場與以往不同的整治行動，黨中央、國務(wù)院高度重視，涉及行業(yè)領(lǐng)域更廣、商品類別更多的“保健”市場，違規(guī)直銷和傳銷行為也作為主要查處方向。其實際產(chǎn)生的影響，相信我們大家都有著切身的體會，不再贅述。

　　另外插播一則無關(guān)整治卻影響整治的事情。5月17日， 國家市場監(jiān)督管理總局召開干部大會，宣布肖亞慶同志任國家市場監(jiān)督管理總局黨組書記、局長。他曾長期在央企工作，并出任過多個重要職務(wù)。他擔(dān)任國資委主任期間，國資國企改革、去產(chǎn)能、扭虧為盈等方面，都取得了長足的進展。

　　5月20日， 《中共中央 國務(wù)院 關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》（下稱《意見》）要求：實施保健食品行業(yè)專項清理整治行動。全面開展嚴(yán)厲打擊保健食品欺詐和虛假宣傳、虛假廣告等違法犯罪行為。加大聯(lián)合執(zhí)法力度，大力整治保健食品市場經(jīng)營秩序，嚴(yán)厲查處各種非法銷售保健食品行為，打擊傳銷。完善保健食品標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)簽標(biāo)識管理。

　　6月14日，國務(wù)院食品安全委員會關(guān)于印發(fā)《2019年食品安全重點工作安排的通知》，其中要求落實《意見》要求，實施保健食品行業(yè)專項清理整治行動。嚴(yán)厲打擊保健食品欺詐和虛假宣傳、虛假廣告、傳銷等違法犯罪行為。開展以老年人識騙、防騙為主要內(nèi)容的宣傳教育活動。大力整治保健食品市場秩序，嚴(yán)厲查處各種非法銷售保健食品行為。（市場監(jiān)管總局、國務(wù)院食品安全委員會相關(guān)成員單位按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

　　6月27日，公安部召開新聞發(fā)布會，通報新組建食品藥品犯罪偵查局。會上，負(fù)責(zé)人表示針對當(dāng)前食品安全犯罪的突出問題，我局正積極會同有關(guān)部門進行深入研究，將于近日部署全國公安機關(guān)開展為期半年的集中打擊行動。打擊中主要突出“三個重點”：一是突出重點領(lǐng)域。包括重點打擊保健食品犯罪及其他高發(fā)類別食品犯罪。二是突出重點部位。緊盯……以化工產(chǎn)品名義制售原料藥、醫(yī)藥中間體并可能用于向食品、保健食品中非法添加的工廠、企業(yè)等，主動深入排查犯罪線索。 三是突出網(wǎng)上偵查。……緊盯食品、保健食品、生物制品購銷網(wǎng)絡(luò)社群……。公安部不再是聯(lián)合執(zhí)法而是親自下場戰(zhàn)斗了，犯罪分子們可要小心了！

 

　　市場監(jiān)管常態(tài)

　　1月，市場監(jiān)管總局正式印發(fā)《假冒偽劣重點領(lǐng)域治理工作方案 ( 2019－2021 ) 》,其中明確，2019至2021年，市場監(jiān)管總局將“聚焦‘一老一小’，加大對保健食品和嬰幼兒配方食品的抽檢力度，還將“開展保健食品質(zhì)量安全提升行動，重點檢查保健食品標(biāo)簽標(biāo)識、宣傳材料、廣告等未經(jīng)批準(zhǔn)聲稱保健功能、宣稱具有疾病預(yù)防或治療功能、含有虛假宣傳功效等違法行為，以及不按照批準(zhǔn)內(nèi)容組織生產(chǎn)、擅自改變生產(chǎn)工藝、非法添加非食用物質(zhì) ( 藥物 ) 等違法行為，并依法從嚴(yán)處罰。”

　　6月6日，市場監(jiān)管總局再度出手，要求地方各級市場監(jiān)管部門舉一反三，針對企業(yè)名稱中含有“生物”“醫(yī)藥”“科技”“保健”“高新技術(shù)”等字樣的，獲得飲料、糖果制品、代用茶、其他食品等生產(chǎn)許可的，產(chǎn)品易誤導(dǎo)消費者與特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品、保健食品等混淆的普通食品生產(chǎn)企業(yè)，加強監(jiān)督管理。

　　6月20日， 市場監(jiān)管總局等八部委聯(lián)合印發(fā)《2019網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管專項行動（網(wǎng)劍行動）方案的通知》并決定于6-11月聯(lián)合開展網(wǎng)劍行動。通知強調(diào)，本次行動以食品（含保健食品）、藥品……等社會反映集中、關(guān)系健康安全的消費品為重點，加強監(jiān)管執(zhí)法和刑事司法……。通知還強調(diào)， 要深入開展互聯(lián)網(wǎng)廣告整治工作，……針對醫(yī)療、藥品、保健食品、房地產(chǎn)、金融投資理財?shù)汝P(guān)系人民群眾身體健康和財產(chǎn)安全的虛假違法廣告，加大案件查處力度，查辦一批大案要案。

　　種種跡象表明“百日行動”正在轉(zhuǎn)向“三六五行動”，也就是說針對“保健”市場亂象的輿論鞭撻與行政監(jiān)管高壓態(tài)勢短期之內(nèi)不會解除。“高壓”一詞，可能是2019年、甚至其后幾年我國營養(yǎng)保健食品市場監(jiān)管的一個重要特征。

 

　　保健食品罪過源于功能聲稱？

　　從百日行動伊始，監(jiān)管部門似乎就有一個“神邏輯”，“保健“市場的主要問題是夸大宣傳，而根源在于保健食品定位模糊，易與藥品混淆。所以我們在很多行動中都能看出，監(jiān)管部門希望通過讓消費者認(rèn)識到保健食品不具有疾病預(yù)防和治療功能，引導(dǎo)理性消費。

　　針對“保健”市場亂象治理，特殊食品司長周石平曾表示，下一步工作措施包括規(guī)范保健食品功能聲稱。對不同歷史時期批準(zhǔn)的保健功能進行梳理、論證，調(diào)整部分保健功能聲稱，取消與現(xiàn)有功能監(jiān)管定位不符、與現(xiàn)有健康理念和保健需求不契合的保健功能，避免與藥品疾病預(yù)防和治療作用混淆。

　　1月24日，國家市場監(jiān)督管理總局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為進一步規(guī)范保健食品標(biāo)簽管理，便于保健食品與普通食品和藥品的區(qū)分，今年將研究借鑒煙草標(biāo)簽管理方式，在保健產(chǎn)品標(biāo)簽顯著位置標(biāo)注“保健食品不具有疾病預(yù)防、治療功能”、“本品不能代替藥品”等警示語。而這一言論也進一步在《關(guān)于保健食品標(biāo)簽管理相關(guān)規(guī)定的公告 ( 征求意見稿 ) 》公開征求意見中得到證實。

　　3月28日，市場監(jiān)管總局發(fā)布《 市場監(jiān)管總局征求調(diào)整保健食品保健功能意見的公告》，涉及調(diào)整、取消和進一步論證的功能共計45項，其中27項為現(xiàn)有審評審批范圍內(nèi)的產(chǎn)品。幾乎全部的保健食品功能都將涉及名稱調(diào)整甚至取消，沒有例外。而一旦功能被取消，相應(yīng)的該功能保健食品就應(yīng)當(dāng)立即停產(chǎn)。所幸，目前只是征求意見，仍有協(xié)調(diào)空間。

　　5月22日，市場監(jiān)管總局通知于2019年5月-12月開展保健食品“五進”活動，宣傳緊緊圍繞“保健食品不能替代藥物”的核心理念，強調(diào)保健食品和普通食品、藥品的區(qū)別。隨后各地舉辦了形式多樣的宣傳教育活動，總局還發(fā)布了一個公益廣告：

 

　　直銷受限、會銷停滯、藥店也不好過

　　在百日行動后， 商務(wù)部暫停了直銷牌照審批，何時恢復(fù)還沒有跡象。同時，商務(wù)部組織開展直銷行業(yè)清理整頓，對現(xiàn)有信息進行復(fù)核，數(shù)據(jù)顯示直銷備案產(chǎn)品復(fù)核前（2018年12月底）數(shù)量4304種，復(fù)核后減少1917種，減少44.5%。

　　4月8日，總局下發(fā)的《關(guān)于進一步加強直銷監(jiān)督管理工作的意見》，要求“加強對直銷企業(yè)經(jīng)銷商的監(jiān)管，各地工商和市場監(jiān)管部門應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)直銷企業(yè)的經(jīng)銷商的注冊登記信息加強了解，關(guān)注其是否有固定經(jīng)營場所，是否具有合法營業(yè)執(zhí)照……應(yīng)充分運用各種監(jiān)管手段，督促轄區(qū)內(nèi)直銷企業(yè)經(jīng)銷商不得從事直銷活動，不得對產(chǎn)品進行夸大虛假宣傳，不得以直銷企業(yè)名義從事商業(yè)宣傳、推銷等活動，不得組織或參與傳銷。”該規(guī)定，恐會導(dǎo)致現(xiàn)有直銷的銷售靈活性大大降低，與傳統(tǒng)零售模式相比競爭優(yōu)勢蕩然無存。

　　今年以來，多地醫(yī)保部門以文件通知、協(xié)議約定、口頭通知、會議通知等方式，要求醫(yī)保定點藥店下架保健食品等非醫(yī)療產(chǎn)品。據(jù)媒體報道，受上述規(guī)定影響，多家保健食品企業(yè)及連鎖藥店上半年銷售額不同程度下滑，尤其是藥店的銷售額下滑幅度較大。

　　6月6日市場監(jiān)管總局發(fā)布《市場監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于查處寧波特壹食品有限公司和青島金大洋乳業(yè)有限公司違法違規(guī)行為的通報》，要整治食品混淆特殊食品等，但其中要求嚴(yán)厲打擊虛假宣傳，對會銷和直銷渠道更是重點點名：

　　【會銷】加大對違法會銷行為的查處力度，重點查處在許可登記的經(jīng)營場所之外，集中招徠消費群體組織銷售食品的行為等；

　　【直銷】嚴(yán)厲查處違規(guī)直銷和傳銷行為，重點查處直銷企業(yè)及其分支機構(gòu)的虛假宣傳、超直銷產(chǎn)品范圍經(jīng)營、未在批準(zhǔn)區(qū)域開展直銷業(yè)務(wù)等違法違規(guī)行為等。發(fā)現(xiàn)涉嫌傳銷的，立即移交公安機關(guān)。

　　在開篇， 我們也提到過， 公安部成立食品藥品犯罪偵查局，緊盯食品、保健食品、生物制品購銷網(wǎng)絡(luò)社群……。

 

　　庶正結(jié)語：

　　事實上，保健食品的安全遠(yuǎn)高于普通食品，近年來幾乎沒有大的保健食品安全事件。百日行動的典型案例分析也進一步落實了這樣一個結(jié)論。然而我們從上半年的監(jiān)管動作上不難看出，保健食品仍然受到嚴(yán)格的打擊和整治。當(dāng)前，無論是監(jiān)管部門還是媒體機構(gòu)的輿論導(dǎo)向，都對保健食品行業(yè)形成負(fù)面壓力，規(guī)、輿論導(dǎo)向使整個行業(yè)感到迷茫，特別是讓資本和人才不敢進入行業(yè)。

　　希望國家決策機關(guān)在《健康中國2030》、《國民營養(yǎng)計劃》這些國家政策的大背景之下，重新認(rèn)識營養(yǎng)保健食品行業(yè)的社會貢獻和經(jīng)濟價值。