《消法條例》的特殊性體現(xiàn)于幾個(gè)鮮明的特征：覆蓋面特別廣，涉及多數(shù)行政部門和司法機(jī)關(guān)、所有2C的商品和服務(wù)行業(yè)、近14億消費(fèi)者，千頭萬(wàn)緒匯于一法；調(diào)整對(duì)象發(fā)展特別快，2015年條例立項(xiàng)時(shí)共享單車剛剛起步，如今已是消費(fèi)者投訴榜首；參與門檻很低，誰(shuí)都有資格發(fā)言，誰(shuí)都有訴求表達(dá)，社會(huì)公眾參與度極高，第一次網(wǎng)上公開征求意見就收到1665條。立法的前進(jìn)道路似無(wú)窮盡，在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間不斷往返、一波三折和崎嶇前行。4年來(lái)歷經(jīng)幾十輪座談，永遠(yuǎn)有新問題需要討論，永遠(yuǎn)有老話題沒有定論，最終可能永遠(yuǎn)無(wú)法讓所有人滿意。消法施行25年尚沒有出臺(tái)實(shí)施條例，難度之大可見一斑。這種難度又超出了法學(xué)理論范疇，更多體現(xiàn)于事實(shí)差異、理念沖突與價(jià)值取向。法律最終呈現(xiàn)各方博弈妥協(xié)之貌，天時(shí)地利人和之果。“立法者”本非獨(dú)立具象之個(gè)體，“立法本意”亦是紛繁復(fù)雜，疊床架屋，欲究真意，若水月鏡花。當(dāng)然，這也是立法的共性。越是亂花漸欲迷人眼，越需要回歸現(xiàn)實(shí)、理念和價(jià)值。

 

　　一、立足兩個(gè)現(xiàn)實(shí)

　　消法是民法體系的特殊法，也是經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法，歸根到底又是一門實(shí)踐法。要使其站得住腳、落得了地，要有人愿意用、能夠用，首要命題就是立足現(xiàn)實(shí)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)。空中樓閣再美麗也沒有生命力。《消法條例》需要立足和回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題十分復(fù)雜，本文無(wú)法就具體條款展開，從大框架看，有兩大事實(shí)無(wú)法回避。

　　（一）行政保護(hù)仍將長(zhǎng)期發(fā)揮消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主力軍作用

　　當(dāng)前，倡導(dǎo)和構(gòu)建社會(huì)共治在公共治理領(lǐng)域蔚然成風(fēng)，相關(guān)表述幾乎成為政策文件和學(xué)術(shù)著作的“規(guī)定動(dòng)作”。無(wú)疑，社會(huì)共治代表我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型下公共治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大趨勢(shì)；消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)總體思路也是構(gòu)建政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、消費(fèi)者參與、司法救濟(jì)、信用約束為一體的多元共治格局。中央正在推行的消費(fèi)領(lǐng)域信用體系、消費(fèi)后評(píng)價(jià)制度、消費(fèi)投訴公示、消費(fèi)糾紛多元化解、消費(fèi)民事公益訴訟等工作正是基于這一理念。政府大包大攬、單打獨(dú)斗的模式久已捉襟見肘，必然要逐步扭轉(zhuǎn)。

　　然而，我們也不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，從萬(wàn)能保姆變成甩手掌柜。更要清楚看到，遇到消費(fèi)糾紛找政府依然是人民群眾普遍的樸素認(rèn)知。一方面這說(shuō)明企業(yè)主體責(zé)任不夠落實(shí)、社會(huì)監(jiān)督不夠有力、司法救濟(jì)不夠便捷，行政保護(hù)成為最多人的選擇頗屬無(wú)奈，因而無(wú)論是消法還是實(shí)施條例，最主要的執(zhí)行者是政府部門。另一方面這并不全是壞事，恰恰相反，行政保護(hù)正是我國(guó)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的一大亮點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，12315成為家喻戶曉的政府服務(wù)品牌，政府熱線模式在國(guó)際上還得到不少國(guó)家的認(rèn)可和參考。事實(shí)上，“小政府大社會(huì)”的西方國(guó)家反在不斷強(qiáng)化行政保護(hù)，如德國(guó)2014年組建司法和消費(fèi)者保護(hù)部，歐盟組建競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者總司，聯(lián)合國(guó)2016年成立“消費(fèi)者保護(hù)法和政策”政府間專家組。這種趨勢(shì)表明，即使在社會(huì)共治體系相對(duì)健全的發(fā)達(dá)國(guó)家，行政保護(hù)依然非常重要且不可替代。

　　指出這一事實(shí)，并不是為了論證《消法條例》應(yīng)當(dāng)如何擴(kuò)充政府保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的職責(zé)（當(dāng)前急需解決的恰是監(jiān)管部門被無(wú)限追責(zé)，應(yīng)當(dāng)如何盡職免責(zé)的問題），而是為了說(shuō)明《消法條例》要特別關(guān)注可操作性，立法“宜細(xì)不宜粗”。執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范有不同偏好，執(zhí)法部門傾向于條款細(xì)致直白，“拿來(lái)就能用”；司法機(jī)關(guān)傾向于條款抽象彈性，以便“自由裁量”。立法宜粗、宜細(xì)這兩種偏好并無(wú)絕對(duì)的高下優(yōu)劣，而很大程度上取決于這部法律主要是用于行政執(zhí)法還是司法裁判、用于政府監(jiān)管還是私力救濟(jì)。所以和民法的簡(jiǎn)潔相比，消法領(lǐng)域的條款注定更為繁瑣。如個(gè)人信息保護(hù)立法標(biāo)桿，2018年實(shí)施的《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）設(shè)99條數(shù)百款，其中第83條“行政處罰的一般條件”下設(shè)9款，第2款“行政處罰具體裁量依據(jù)”又下設(shè)11項(xiàng)，這一條就長(zhǎng)達(dá)875個(gè)英文單詞。如此教科書、說(shuō)明書般的立法，并不意味著執(zhí)法部門的法律適用能力低于司法機(jī)關(guān)，只是由于執(zhí)法和司法分工不同。執(zhí)法的第一目標(biāo)是效率，著眼整體市場(chǎng)秩序和最大多數(shù)人利益，就要用更低的成本遏制更多的違法行為；司法的第一目標(biāo)是公正，要在每一起個(gè)案中實(shí)現(xiàn)公平正義，就不宜被過(guò)細(xì)的條款扼殺解釋空間。《消法條例》正是要讓執(zhí)法部門好用、管用，作為成文法和單一制國(guó)家，還需要增強(qiáng)監(jiān)管的可預(yù)期性，減少制度套利空間。另外，不可不察的是，消法已經(jīng)失之原則籠統(tǒng)，實(shí)際落地遠(yuǎn)不達(dá)預(yù)期。即便司法機(jī)關(guān)也普遍認(rèn)為援引消法存在障礙，消費(fèi)糾紛甚至不是單獨(dú)的民事案件案由，或歸于合同糾紛，或歸于侵權(quán)糾紛。全國(guó)人大常委會(huì)明確指出制定《消法條例》的初衷就是細(xì)化完善消法，“法律的生命在于實(shí)施”。在宜細(xì)不宜粗這一點(diǎn)，立法、執(zhí)法、司法三方認(rèn)識(shí)體現(xiàn)出了難能可貴的高度一致。

　　仍以個(gè)人信息保護(hù)為例，消法規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者收集、使用消費(fèi)者個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)消費(fèi)者同意”。其中“明示”和“同意”義務(wù)通過(guò)格式合同不難實(shí)現(xiàn)，動(dòng)輒幾十頁(yè)的APP用戶協(xié)議甚至難以全面瀏覽，制約經(jīng)營(yíng)者的只有“合法、正當(dāng)、必要”這六字原則。“合法”是循環(huán)論證，最后落腳于“正當(dāng)、必要”。何為正當(dāng)、必要？理財(cái)類APP讀取短信內(nèi)容以快速獲取短信驗(yàn)證碼，新聞?lì)怉PP監(jiān)測(cè)行蹤軌跡以精準(zhǔn)推送附近新聞，購(gòu)物類APP獲取其他軟件安裝信息以價(jià)格比較和促銷，搜索類APP默認(rèn)開啟錄音功能以AI語(yǔ)音識(shí)別，哪些情形是正當(dāng)、必要？《消法條例》有必要正反結(jié)合、明確底線，經(jīng)營(yíng)者不得收集與其提供的商品或者服務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人信息。

　　（二）行政保護(hù)仍將長(zhǎng)期維持綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的格局

　　行政保護(hù)仍將長(zhǎng)期發(fā)揮消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主力軍作用，這是事實(shí)判斷而非價(jià)值取向，既不是呼吁為政府?dāng)U權(quán)，也不意味著加強(qiáng)行政調(diào)解。消法規(guī)定發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的可以向有關(guān)行政部門投訴，立法精神無(wú)疑導(dǎo)向爭(zhēng)議解決，然而畢竟筆墨不夠、文義含糊，導(dǎo)致多數(shù)行政部門不從事行政調(diào)解，對(duì)投訴僅調(diào)查處理違法線索。同時(shí)，大多數(shù)消費(fèi)糾紛背后或多或少都有違法失信行為，確也只有強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，才能標(biāo)本兼治、盡量鏟除消費(fèi)糾紛土壤，避免陷入個(gè)案調(diào)解疲于奔命、消費(fèi)者訴求卻越來(lái)越多的困境。因此，監(jiān)管執(zhí)法才是行政保護(hù)的主要手段，這既是當(dāng)前事實(shí)判斷，也是未來(lái)價(jià)值取向。

　　而我國(guó)政府監(jiān)管的基本格局是綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議由市場(chǎng)監(jiān)管總局牽頭，教育、工信、住建、交通、文旅、衛(wèi)健、人民銀行、廣電等21個(gè)部門參與。脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的市場(chǎng)監(jiān)管，從帶有濃厚科層制色彩的行業(yè)管理逐步走向政企分開、管辦分離。工商、質(zhì)監(jiān)、反壟斷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等綜合監(jiān)管部門應(yīng)改革開放而生，隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展而逐步建立健全。2018年組建市場(chǎng)監(jiān)管總局是進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法的信號(hào)。盡管如此，“行業(yè)主管”的說(shuō)法已約定俗成，綜合監(jiān)管和行業(yè)主管分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的必然產(chǎn)物，還將長(zhǎng)期維持。當(dāng)然，這也帶來(lái)了立法需要直面的兩種弊端。

　　一是消費(fèi)者保護(hù)立法陷于各部門的目標(biāo)沖突。行業(yè)主管部門同時(shí)肩負(fù)發(fā)展行業(yè)、規(guī)范行業(yè)兩大職責(zé)，“發(fā)展中規(guī)范、規(guī)范中發(fā)展”是理想政策目標(biāo)，互為張力才是實(shí)際政策博弈。保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益僅是立法宗旨的一個(gè)枝節(jié)，難以抗衡政績(jī)、利潤(rùn)雙驅(qū)動(dòng)的行業(yè)利益。當(dāng)前消費(fèi)者反映最強(qiáng)烈的問題大多集中于服務(wù)領(lǐng)域，如共享單車、汽車銷售、金融、公用事業(yè)、教育培訓(xùn)、裝修、維修、物業(yè)、快遞、美容美發(fā)、房地產(chǎn)中介等，都有主管部門和一系列法律、法規(guī)、規(guī)章，然而實(shí)際效果距離消費(fèi)者期待還有一定差距。西方國(guó)家從上世紀(jì)起熱議已久的利益集團(tuán)俘獲立法問題，國(guó)內(nèi)也一定程度存在。二是消費(fèi)者保護(hù)法律體系過(guò)于碎片化，不適應(yīng)市場(chǎng)業(yè)態(tài)融合發(fā)展趨勢(shì)和個(gè)體維權(quán)需要。電子商務(wù)、共享經(jīng)濟(jì)、預(yù)付式消費(fèi)等跨行業(yè)消費(fèi)模式，侵害個(gè)人信息、惡意欺詐、霸王條款等跨行業(yè)侵權(quán)現(xiàn)象，和分割的監(jiān)管體系之間的矛盾構(gòu)成了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的最大瓶頸。普通消費(fèi)者維權(quán)，需要在卷帙浩繁的法律規(guī)范之中盲龜浮木，在各部門之間奔走，屢見矛盾、模糊、空白、推諉的情形，顯著增加了私力救濟(jì)的門檻。

　　這兩種弊端，對(duì)制定一部具有調(diào)整范圍統(tǒng)攝性、權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)性、法律適用優(yōu)先性的消法提出了強(qiáng)烈需求。消法意義不亞于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的民法典，絕不是市場(chǎng)監(jiān)管的部門法，而要統(tǒng)領(lǐng)政府的整體行政保護(hù)，超脫內(nèi)在張力的部門目標(biāo)、跳出自成一體的行業(yè)視角，真正站在最廣大消費(fèi)者的立場(chǎng)看待問題、解決問題。這是消法及其實(shí)施條例的根本宗旨之一。因此，《消法條例》完全可以，也完全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)消費(fèi)者反映強(qiáng)烈的具體行業(yè)作出規(guī)制，確保消法規(guī)定的消費(fèi)者權(quán)利和經(jīng)營(yíng)者義務(wù)能夠在各行各業(yè)得以廣泛、充分落地。況且消法本身也采取了一般規(guī)定和特別規(guī)定相結(jié)合的立法模式，如對(duì)耐用商品及裝飾裝修服務(wù)規(guī)定舉證責(zé)任倒置，對(duì)遠(yuǎn)程購(gòu)物規(guī)定七日無(wú)理由退貨，對(duì)金融服務(wù)規(guī)定信息披露義務(wù)等。《聯(lián)合國(guó)保護(hù)消費(fèi)者準(zhǔn)則》同樣對(duì)糧食、飲水、藥品、公用事業(yè)、電子商務(wù)、金融等專章規(guī)定。沒有理由認(rèn)為，旨在細(xì)化消法的《消法條例》卻不能采取同樣模式。

　　從立法技術(shù)看，《消法條例》確有必要采取同樣的模式。消法對(duì)消費(fèi)者權(quán)利和經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的一般規(guī)定通常比較抽象原則，在不同行業(yè)領(lǐng)域有不同表現(xiàn)形式，也就有經(jīng)營(yíng)者制度套利的空間。以預(yù)付卡為例，僅有消費(fèi)者知情權(quán)的一般規(guī)定，是否足以讓經(jīng)營(yíng)者在書面合同或者卡面條款載明必要信息（經(jīng)營(yíng)者名稱、住所、聯(lián)系方式，商品服務(wù)名稱、價(jià)格、期限或次數(shù)，預(yù)付款繳存方式、金額、優(yōu)惠，兌付風(fēng)險(xiǎn)、售后服務(wù)等）？?jī)H有格式條款無(wú)效情形的一般規(guī)定，是否足以明確預(yù)付卡“概不退卡、余額不退、退卡扣除優(yōu)惠、續(xù)費(fèi)門檻、單方變更服務(wù)地點(diǎn)或價(jià)格”等屬于霸王條款？實(shí)踐中居高不下的預(yù)付卡投訴顯然給出了否定的結(jié)論。預(yù)付卡風(fēng)險(xiǎn)不是大陸特色，各地都相似，日本、中國(guó)臺(tái)灣的立法就明確列舉了預(yù)付卡書面合同必須載明的特定信息和不得載明的霸王條款，具體到執(zhí)法部門可以直接援引、消費(fèi)者可以直觀監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)者無(wú)可詭辯的程度，真正捍衛(wèi)消費(fèi)者權(quán)利。

 

　　二、厘清兩個(gè)誤區(qū)

　　在《消法條例》千絲萬(wàn)縷的背后，左右全局的實(shí)際上就是消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者之間的這一對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其中消費(fèi)者權(quán)利主要又通過(guò)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)來(lái)體現(xiàn)和保障。用不完全準(zhǔn)確的話表述，立法者時(shí)刻關(guān)注的就是給經(jīng)營(yíng)者寫什么義務(wù)，寫到什么程度。因此圍繞《消法條例》經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的多少和輕重，需要厘清兩方面理念誤區(qū)。

　　（一）堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向是否意味著政府監(jiān)管越少越好？

　　堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革是我國(guó)政府工作總體原則之一，是改革開放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的基本方向，放管服改革更把簡(jiǎn)政放權(quán)放在首位。更加充分的競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)更加豐富的供給、更加優(yōu)質(zhì)的商品服務(wù)，這是實(shí)踐法則和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)深入人心。然而實(shí)務(wù)界和學(xué)界存在一種誤區(qū)，即把放權(quán)和監(jiān)管相互對(duì)立，視為此消彼長(zhǎng)的關(guān)系；把事前審批和事中事后監(jiān)管相混淆，一并納入政府放權(quán)的范疇；把經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管混為一談，籠統(tǒng)冠以“放松規(guī)制”的表述。體現(xiàn)在立法中，便是主張對(duì)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的規(guī)定能少則少，交給市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)。

　　事實(shí)上，無(wú)論考察西方規(guī)制理論還是我國(guó)公共治理實(shí)踐，都會(huì)看到政府監(jiān)管有廣義狹義之分，更有結(jié)構(gòu)性質(zhì)之分，不能一概說(shuō)監(jiān)管要加強(qiáng)抑或監(jiān)管要放松。更準(zhǔn)確的表述是：放管結(jié)合，事前審批要精簡(jiǎn)，事中事后監(jiān)管要加強(qiáng)；經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管要放松，社會(huì)性監(jiān)管要加強(qiáng)。市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是政府為糾正市場(chǎng)失靈，對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及伴隨社會(huì)后果采取的微觀干預(yù)和控制；自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)會(huì)觸發(fā)政府干預(yù)的反向運(yùn)動(dòng)，形成自由市場(chǎng)與社會(huì)保護(hù)之間的“雙向運(yùn)動(dòng)”。任何體制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都有政府干預(yù)，一類是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，為保障公平競(jìng)爭(zhēng)和提高資源配置效率，對(duì)價(jià)格、數(shù)量、企業(yè)準(zhǔn)入退出、投資等進(jìn)行規(guī)制；一類是社會(huì)性監(jiān)管，為保障公眾健康、安全、環(huán)境等，對(duì)食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行跨行業(yè)規(guī)制[]。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家最顯著的發(fā)展趨勢(shì)是簡(jiǎn)化經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、強(qiáng)化社會(huì)性監(jiān)管，其主線脈絡(luò)是政府監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性變化而非總量增減。我國(guó)放管服改革的第二句是“放管結(jié)合”，政府監(jiān)管作為一種公共供給產(chǎn)品，也面臨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，該放松的要放松，該加強(qiáng)的要加強(qiáng)。

　　政府不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的。實(shí)踐中，公用事業(yè)、金融、能源、電信、民航、鐵路等壟斷或寡頭競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，固然有不少老大難問題，但是競(jìng)爭(zhēng)更為充分（過(guò)度）的網(wǎng)購(gòu)、共享單車、外賣訂餐、在線旅游、美容美發(fā)、健身洗車等領(lǐng)域一樣有市場(chǎng)失靈，而且是消費(fèi)者訴求更集中、負(fù)外部性更突出、區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有所放大的社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)退課不退費(fèi)、家電維修小病大修、門票預(yù)訂捆綁銷售、物業(yè)收取裝修押金、攝影沖印扣留底片等，充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)一樣容易形成經(jīng)營(yíng)者“共謀”的行業(yè)潛規(guī)則。《消法條例》正需要在這些領(lǐng)域加強(qiáng)事中事后和社會(huì)性監(jiān)管，通過(guò)清晰的經(jīng)營(yíng)者義務(wù)來(lái)指引企業(yè)合規(guī)、政府監(jiān)管和消費(fèi)者維權(quán)，有針對(duì)性地破局。

　　（二）傾斜保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是否意味著經(jīng)營(yíng)者義務(wù)越高越好？

　　另一種誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者權(quán)益，管中窺豹只見一斑。這種主張同樣有市場(chǎng)， “高標(biāo)準(zhǔn)立法、普遍性違法、選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象頗為常見。立法者有長(zhǎng)官意志危險(xiǎn)，且由于立法和執(zhí)法、司法之間的時(shí)間差與距離感，導(dǎo)致立法過(guò)程難以建立反饋機(jī)制，錯(cuò)誤發(fā)現(xiàn)晚、糾正難、影響大。盡管有科學(xué)的立法程序，反復(fù)論證研究，但是屁股決定腦袋和拍腦袋問題在學(xué)界也屢見不鮮。《消法條例》常被施加力所不逮的任務(wù)和一廂情愿的期待。我國(guó)消費(fèi)環(huán)境根本上取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，立法固然要有前瞻性，但不能超越現(xiàn)實(shí)，成海市蜃樓；消費(fèi)者要傾斜保護(hù)，但也要有限度，否則消法大廈搖搖欲墜。

　　首先，過(guò)高的經(jīng)營(yíng)者義務(wù)將導(dǎo)致有法不依或者違法難究，形成規(guī)范和實(shí)踐兩張皮，對(duì)建立法治信仰反而是一種損害。例如有針對(duì)網(wǎng)約車的地方性法規(guī)，不僅對(duì)車輛營(yíng)運(yùn)資格、司機(jī)戶籍提出要求，還對(duì)車輛尺寸、排放等級(jí)作出限制，這就讓大量正在行駛的網(wǎng)約車普遍處于違法狀態(tài)。其結(jié)果或者一刀切嚴(yán)格執(zhí)法，把網(wǎng)約車重新推向黑車市場(chǎng)；或者選擇性執(zhí)法，讓行政處罰成為變相的指標(biāo)。

　　其次，過(guò)高的經(jīng)營(yíng)者義務(wù)一定會(huì)使部分成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。這種轉(zhuǎn)嫁既可能體現(xiàn)為價(jià)格上漲，也可能體現(xiàn)為偷工減料、服務(wù)縮水，還可能體現(xiàn)為維權(quán)成本上升。例如網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物七日無(wú)理由退貨制度，若不對(duì)退貨范圍做例外規(guī)定，不確保消費(fèi)者退回商品完好，那么經(jīng)營(yíng)者不堪重負(fù)下，只會(huì)被迫將退回瑕疵商品直接按照新貨再次出售，催生新的欺詐行為。又如懲罰性賠償制度，若不區(qū)分故意欺詐和輕微過(guò)失，不區(qū)分形式瑕疵和實(shí)質(zhì)誤導(dǎo)，不考慮欺詐范圍和程度，不考慮商品和服務(wù)類型，一概按照消費(fèi)者支付價(jià)款的三倍剛性懲罰，反而容易加劇雙方對(duì)立和過(guò)度維權(quán)，增加普通消費(fèi)者的維權(quán)成本。

　　最后，過(guò)高的經(jīng)營(yíng)者成本還會(huì)加劇當(dāng)前的寡頭化趨勢(shì)。無(wú)論傳統(tǒng)行業(yè)還是新業(yè)態(tài)，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代都愈發(fā)呈現(xiàn)出馬太效應(yīng)和頭部?jī)?yōu)勢(shì)。超級(jí)平臺(tái)的不斷擴(kuò)張和市場(chǎng)份額的不斷集中，客觀上進(jìn)一步削弱了消費(fèi)者議價(jià)能力，大數(shù)據(jù)和流量成為新型壟斷工具。共享經(jīng)濟(jì)、短視頻、外賣訂餐、在線旅游、跨境電商、新零售等領(lǐng)域都正在充分（過(guò)度）競(jìng)爭(zhēng)后形成壟斷或者寡頭格局。此時(shí)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)越重，合規(guī)成本越高，反而越對(duì)頭部玩家有利，而越對(duì)中小企業(yè)和新玩家不利。立法論證時(shí)，參會(huì)的少數(shù)大企業(yè)往往代表了行業(yè)，法律條款容易不知不覺為頭部玩家量身定做，鞏固優(yōu)勢(shì)地位，正如“通過(guò)在卡特爾并不存在的地方創(chuàng)造卡特爾，規(guī)制促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)而非社會(huì)福利”。

 

　　三、尋求兩個(gè)平衡

　　價(jià)值平衡代表了立法的方向和路徑。消法既關(guān)乎百姓身邊個(gè)案，也關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。立法者不宜陷入法條迷思，把重心放在搭建精美框架和遣詞造句上，而忽視了更加重要的方向和路徑。在錯(cuò)綜復(fù)雜的平衡關(guān)系中，尤需關(guān)注效率與公正、穩(wěn)與進(jìn)的關(guān)系。

　　（一）效率與公正的平衡

　　《消法條例》直接調(diào)整消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，在消費(fèi)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)第一動(dòng)力背景下，同時(shí)肩負(fù)宏觀調(diào)控和微觀干預(yù)的使命，寥寥數(shù)字的法律條款有可能直接改變資源配置的面貌。發(fā)展是第一要義，蛋糕做大才能普惠群眾，效率本身就是一種公正；發(fā)展又是以人民為中心的發(fā)展，效率最大化的邊界就在于每個(gè)人的公正。《消法條例》的制度設(shè)計(jì)，既要考慮應(yīng)用到具體消費(fèi)爭(zhēng)議的公正性，也要考慮對(duì)近14億消費(fèi)者總體利益的增益性。小處著手，大處著眼。

　　李克強(qiáng)總理在今年政府工作報(bào)告中指出“放心消費(fèi)、便利消費(fèi)”，某種程度上也體現(xiàn)了這一對(duì)平衡關(guān)系，促進(jìn)消費(fèi)不能突破侵害消費(fèi)者權(quán)益的底線，放心消費(fèi)是基礎(chǔ)；保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的制度性交易成本也不能上升到嚴(yán)重阻礙交易的程度，導(dǎo)致消費(fèi)不便利。例如電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者的信息披露義務(wù)，從保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)的角度，要求在首頁(yè)顯著位置持續(xù)公示營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政許可等信息是必要的，還可以繼續(xù)探索公布行政處罰、抽檢、消費(fèi)警示等信用信息。但是同樣要考慮到消費(fèi)者瀏覽網(wǎng)頁(yè)的用戶體驗(yàn)和網(wǎng)購(gòu)的便捷性，特別是在APP成為網(wǎng)購(gòu)主要渠道之后，如何利用稀缺的網(wǎng)頁(yè)資源顯得更為重要。因此，《電子商務(wù)法》規(guī)定披露上述信息可以用鏈接標(biāo)識(shí)來(lái)替代。而在主打沉浸式、互動(dòng)式體驗(yàn)的直播短視頻“帶貨”中，電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者的信息披露義務(wù)又該以什么形式呈現(xiàn)？這些問題值得思考。

　　商品服務(wù)安全性的保障也是如此。安全無(wú)疑是紅線，是政府監(jiān)管的首要目標(biāo)，但是安全也是有成本的。現(xiàn)代社會(huì)作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，絕對(duì)的安全從不存在，安全就是風(fēng)險(xiǎn)和成本之間可以接受的平衡點(diǎn)。即使關(guān)系公眾生命安全的藥品審批，美國(guó)FDA也需要在監(jiān)管政策中兼容公眾健康與商業(yè)利益，在工作實(shí)踐中兼顧科技進(jìn)步和政策創(chuàng)新，零風(fēng)險(xiǎn)意味著零供給。因此，《消法條例》一方面細(xì)化消法規(guī)定，把消費(fèi)者安全權(quán)從“商品和服務(wù)”拓展到“場(chǎng)所和設(shè)施”（消費(fèi)場(chǎng)所、服務(wù)設(shè)施、店堂裝飾、商品陳列、網(wǎng)絡(luò)交易環(huán)境等）；另一方面，不對(duì)安全保障的技術(shù)條件、管理制度、警示標(biāo)識(shí)、防護(hù)措施等做具體規(guī)定，由經(jīng)營(yíng)者根據(jù)實(shí)際自主設(shè)置，最終達(dá)到安全保障效果即可。

　　不僅經(jīng)濟(jì)效率要考量，《消法條例》的執(zhí)法效率也很重要。理想狀態(tài)下美好的法條，實(shí)際落地未必如此。例如職業(yè)索賠，一些觀點(diǎn)動(dòng)輒強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充監(jiān)管漏洞、凈化市場(chǎng)環(huán)境，也不乏自圓其說(shuō)的論證，然而實(shí)證分析卻如吉光片羽、難得一覓。每年有多少職業(yè)索賠？針對(duì)什么企業(yè)、什么區(qū)域？共消耗多少公共資源，打了多少假？這些公共資源的機(jī)會(huì)成本是多少？真正嚴(yán)重的違法行為，監(jiān)管力量增加還是減少？真正需要保護(hù)的普通消費(fèi)者，維權(quán)更快還是更慢？法律是社會(huì)科學(xué)，結(jié)論需要數(shù)據(jù)和案例支撐（雖然用日常生活經(jīng)驗(yàn)法則觀察職業(yè)索賠的個(gè)案，也不難發(fā)現(xiàn)利弊）。公共資源應(yīng)當(dāng)主動(dòng)科學(xué)高效分配而非被動(dòng)低效應(yīng)對(duì)，行政執(zhí)法必須有輕重緩急的優(yōu)先排序。

　　（二）穩(wěn)與進(jìn)的平衡

　　穩(wěn)中求進(jìn)是總覽全局工作的總基調(diào)，包括立法。社會(huì)生活的快速發(fā)展需要與時(shí)俱進(jìn)的法律規(guī)范，而法治權(quán)威則需要相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，怎樣平衡兩者關(guān)系？習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。說(shuō)的就是這層關(guān)系，既不能墨守成規(guī)，被教條主義和機(jī)械主義捆住手腳，也不能自行其是，把法律置之高閣，要在守法前提下持續(xù)立法修法，追求良法之治和科學(xué)解釋。

　　立法不能一味求穩(wěn)，沒有進(jìn)就不可能真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)。如果《消法條例》滿足于把現(xiàn)行部門規(guī)章和行業(yè)慣例上升為法規(guī)，對(duì)上位法做無(wú)關(guān)痛癢的點(diǎn)綴修補(bǔ)，或者把有爭(zhēng)議的問題簡(jiǎn)單擱置，對(duì)已經(jīng)形成一定共識(shí)的熱點(diǎn)問題避而不談，那么立法將從根本上欠缺必要性。這樣的立法固然可以四平八穩(wěn)、萬(wàn)無(wú)一失，但同時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)者缺乏指引作用，對(duì)消費(fèi)者缺乏維權(quán)價(jià)值，對(duì)政府缺乏監(jiān)管支撐，也就無(wú)從站穩(wěn)腳跟。當(dāng)然也不能急于冒進(jìn)，把未經(jīng)充分論證和實(shí)踐檢驗(yàn)的做法固定為法律，實(shí)施后又出現(xiàn)反復(fù)，影響法律的可預(yù)期性。例如部分地區(qū)和企業(yè)正在自發(fā)探索的線下無(wú)理由退貨做法值得鼓勵(lì)推廣，但如果貿(mào)然上升為強(qiáng)制性法律義務(wù)，在企業(yè)和個(gè)人信用體系都不是很完善的情況下，就有可能被濫用，破壞交易穩(wěn)定性。（不排除可以在會(huì)銷、保健食品用品、預(yù)付卡等信息高度不對(duì)稱領(lǐng)域探索。）

　　穩(wěn)與進(jìn)之間的沖突和張力，在市場(chǎng)最前沿的新業(yè)態(tài)監(jiān)管中得到最淋漓盡致的展現(xiàn)。“包容審慎監(jiān)管”原則正是強(qiáng)調(diào)了穩(wěn)和進(jìn)的融合，對(duì)于未知大于已知的新事物，看不準(zhǔn)的就不能輕易下結(jié)論、一管就死，這是大家熟悉的觀點(diǎn)；容易被忽視的是，對(duì)于新業(yè)態(tài)或者打著新業(yè)態(tài)招牌危害群眾人身財(cái)產(chǎn)安全、誘發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的，一旦看準(zhǔn)了就不能不管，包容和審慎不能偏廢。新業(yè)態(tài)領(lǐng)域的立法必然爭(zhēng)議更多，難度更大，甚至面臨更大阻力，想要十全十美、歷久彌新是不現(xiàn)實(shí)的。畢竟立法在時(shí)間和邏輯上必然滯后于市場(chǎng)發(fā)展，“一出臺(tái)就過(guò)時(shí)”也不無(wú)可能。但這不是立法無(wú)用論，規(guī)范和現(xiàn)實(shí)之間的矛盾催生立法，舊的矛盾緩解后又會(huì)出現(xiàn)新的矛盾，催生新的立法，這就是立法以及一切制度的本來(lái)面目。法律當(dāng)然不是萬(wàn)能的，解決不了共享單車所有問題，能夠解決押金專款專用、即還即退這一個(gè)問題，也是巨大進(jìn)步；避免不了千人千面的大數(shù)據(jù)殺熟，能夠保障消費(fèi)者對(duì)個(gè)人信息查詢、修改、刪除的權(quán)利，也能大為改觀。縱然條款寫不全、寫不透，只要樹起了靶子，就能在應(yīng)用中得到持續(xù)反饋和不斷完善。消法體系本是千里之行，始于足下。穩(wěn)是基礎(chǔ)，而進(jìn)是我們永遠(yuǎn)的目標(biāo)。

　　總之，在消法實(shí)施25年之際“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”的《消法條例》，承載了消法落地生根、開花結(jié)果的中樞使命，承載了廣大人民群眾對(duì)美好生活、放心消費(fèi)的向往，也是今天立法研究和公共政策分析的一個(gè)絕佳案例。期待《消法條例》早日揭開面紗。

 

　　（市場(chǎng)監(jiān)管總局網(wǎng)監(jiān)司消費(fèi)環(huán)境建設(shè)處 李希盛）