《財經(jīng)》：直銷立法文火慢煎

《財經(jīng)》雜志

　　既要開放直銷市場，又要打擊傳銷，擺在政府面前的這個兩難選擇，正是直銷立法遲遲不能出臺的重要因素歷經(jīng)一波三折，在雞年新春來臨之際，備受世人關(guān)注的直銷立法前景仍然未見明朗。 

 
　　2005年1月底，《財經(jīng)》獲悉，由商務(wù)部和國家工商總局分別起草的《直銷管理條例》和《取締非法傳銷條例》草案，于1月初報送國務(wù)院法制辦后，目前仍處于征求意見的階段。由于臨近春節(jié)，該征求意見工作將持續(xù)到2月中旬以后。

　　這意味著，即便樂觀估計，經(jīng)過研究、修改等程序到最終定稿，草案提交到國務(wù)院常務(wù)會議審議最快也得在全國“兩會”之后。何時能夠出臺，仍然處于不確定階段。

　　“直銷”與“傳銷”之分

　　直銷立法在2004年內(nèi)出臺一度被視為“板上釘釘”。一方面，中國在2001年加入WTO時承諾，要在三年內(nèi)放開“無店鋪經(jīng)營”的限制，據(jù)此，中國入世三周年的2004年12月11日便被視為直銷立法的“大限”；另一方面，2004年2月9日，商務(wù)部外資司副司長鄧湛在中美商務(wù)理事會經(jīng)貿(mào)座談會上宣布：“中國有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律。”

　　這是迄今政府部門在公開場合對直銷立法進程的惟一公開表態(tài)。

　　但2004年2月以后，幾乎所有政府部門對直銷立法的時限表態(tài)都變得十分曖昧，關(guān)于立法的內(nèi)容，主管部門更是秘而不宣。

　　2004年9月10日，“直銷法規(guī)座談會”在廈門舉行。此次會議召開前，業(yè)界一直傳言直銷立法原則將是“外資先行，逐步放開”。但在會上，商務(wù)部副部長馬秀紅宣布了直銷立法的原則：“內(nèi)外一致，公平競爭，共同發(fā)展。”廈門會議后，直銷業(yè)界都認為直銷立法在2004年底前出臺已是定局。

　　事實上，到了2004年底，直銷立法的進展依然毫無聲息。同時卻有媒體報道稱“入世三周年直銷法無望出臺，草案已被國務(wù)院退回”。

　　商務(wù)部的高層官員立即出面否認了該說法。商務(wù)部部長助理黃海表示，《直銷管理條例》初稿已經(jīng)起草完畢，并多次向有關(guān)內(nèi)外資企業(yè)征求意見；由于程序原因，直銷行業(yè)管理的相關(guān)立法稍微延后一段時間出臺也是正常的。但他也沒有明確直銷立法何時能夠出臺。

　　2005年元旦前夕，又有媒體爆出消息：“商務(wù)部外資司司長胡景巖明確表示，直銷法很快就會出臺。”可是此后便再無下文。

　　其實，直銷法規(guī)之所以遲遲難以出臺，人們心照不宣：難點在于如何區(qū)分直銷和傳銷。既要開放直銷市場，又要打擊傳銷，擺在政府面前的這個兩難選擇，正是直銷立法遲遲不能出臺的重要因素。

　　在英文中，“直銷”和“傳銷”是同一個詞：“Direct Selling”。按照計酬方式的不同，直銷又分為單層次直銷和多層次直銷，于是一些國家和地區(qū)習(xí)慣于將“單層次直銷”稱為“直銷”，而將“多層次直銷”稱為“傳銷”。但在國際市場，二者都統(tǒng)稱為“直銷”。

　　在中國內(nèi)地，最早通常將“直銷”統(tǒng)稱為“傳銷”。由于這一營銷方式運作上的特殊性和弊病，傳銷在國內(nèi)經(jīng)常被一些不法分子所利用，慢慢演變成“金字塔”推銷騙術(shù)的代名詞。

　　1998年4月18日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營活動的通知》。但在禁止傳銷的同時，又批準了10家外資公司在中國內(nèi)地設(shè)立直銷企業(yè)。從此，“直銷”和“傳銷”兩個名詞便分別成為了合法與非法的代稱。

　　問題是，既然對本來源自一家的兩者區(qū)別對待，擺在立法者面前的一個重大難關(guān)便是如何定義“直銷”。

　　在此次提交的《直銷管理條例》中，商務(wù)部將“直銷”定義為“中華人民共和國境內(nèi)依法注冊的企業(yè)在設(shè)立店鋪銷售本企業(yè)自產(chǎn)產(chǎn)品(以下簡稱產(chǎn)品)的同時，通過推銷員將產(chǎn)品直接銷售給最終消費者的經(jīng)銷方式”。

　　國家工商總局則在《取締非法傳銷條例》中把“金字塔欺詐”定義為“交納或者變相交納一定的費用后，即可加入并可獲得報酬。其他人以同種方式加入后亦可取得發(fā)展他人加入的資格并獲得報酬，余者依次類推。其組織者以后參加者交納的費用支付先參加者的報酬，參加者的收益數(shù)額主要依據(jù)其發(fā)展人員的數(shù)量或其發(fā)展的人員再發(fā)展的人員數(shù)量”。

　　這樣的定義顯然是模糊的，難以準確劃分前些年曾經(jīng)風(fēng)行一時的傳銷和直銷。

　　但是，有業(yè)內(nèi)人士指出，“水至清則無魚”。一方面是“直銷”和“傳銷”從形式上確實難以區(qū)分；另一方面，規(guī)定過于清晰也不利于有關(guān)部門執(zhí)法時把握伸縮空間。


　　“準入”悖論

　　《財經(jīng)》獲悉，直銷立法相關(guān)法規(guī)共包括《直銷管理條例》、《取締非法傳銷條例》和《推銷員培訓(xùn)管理辦法》。前二者為行政法規(guī)，分別由商務(wù)部和國家工商總局負責(zé)牽頭起草，經(jīng)國務(wù)院審議通過后方能公布實施。《取締非法傳銷條例》起草之初又名為《反金字塔欺詐條例》。而《推銷員培訓(xùn)管理辦法》則是商務(wù)部制定的部門規(guī)章，將隨《直銷管理條例》同步公布實施。

　　從如此立法框架可以看出，政府部門的考慮是：既要兌現(xiàn)入世承諾，但又不能讓傳銷死灰復(fù)燃。因此對于直銷立法是放管并重，可謂煞費苦心。

　　出于“管”的考慮，《直銷管理條例》草案對準入門檻做了較高的設(shè)定，以維護市場秩序。在2004年9月的廈門會議上，商務(wù)部外資司副司長鄧湛透露，準入直銷的企業(yè)須具備以下硬性指標：注冊資本金不得低于1000萬美元；外資企業(yè)必須在海外有三年以上直銷從業(yè)管理經(jīng)驗，且是世界直銷聯(lián)盟組織成員；企業(yè)在申請時的前三年(連續(xù))累計營業(yè)額須超過5億元人民幣；企業(yè)須交納保證金2000萬元-3000萬元人民幣；企業(yè)須有店鋪、廠房及只能銷售自己生產(chǎn)的產(chǎn)品，且直銷產(chǎn)品只限于保健品、化妝品和日用生活品三大類。

　　這樣嚴格的規(guī)定，一度被業(yè)界看做是為外資企業(yè)量身定做，內(nèi)資企業(yè)幾乎沒有一家能夠達到。

　　據(jù)《財經(jīng)》獲悉，在2005年1月提交國務(wù)院法制辦的草案中，《直銷管理條例》作了適當調(diào)整：直銷企業(yè)不再需要滿足條例前一稿規(guī)定的年營業(yè)額超過5億元的要求；同時，取消了外資企業(yè)必須是世界直銷協(xié)會及其分支機構(gòu)成員的硬性規(guī)定；另外直銷產(chǎn)品的范圍從原有的保健品、化妝品、日用品三個主類適當放寬，作了更細化的規(guī)定，必須是保健品、保健器材、化妝品、保潔用品、小型廚具等類別。

　　但是8000萬元的注冊資金與2000萬元的保證金的規(guī)定依然存在，而且在申請直銷資格的條件中，繼續(xù)保留了兩年內(nèi)無重大違法違規(guī)記錄的要求；對外資直銷企業(yè)，也繼續(xù)保持了必須有三年以上直銷經(jīng)驗的硬性規(guī)定，以確保外資直銷企業(yè)在中國市場的穩(wěn)定。

　　此外，對于直銷從業(yè)人員最為關(guān)注和最有爭議的獎金比例問題，《直銷管理條例》嚴格限定在25％。草案規(guī)定：“直銷企業(yè)支付給每個推銷員的報酬(包括傭金、獎金、各種形式的獎勵及其他經(jīng)濟利益)只能來源于直銷企業(yè)自身的經(jīng)營收益，其總額不得超過該推銷員將產(chǎn)品直銷給最終消費者所得收入總額的25%，推銷員只能向最終消費者直接推銷產(chǎn)品，不得以任何形式通過第三方轉(zhuǎn)賣。”前一稿中“特殊情況下可增至30％”的提法被取消。 

　　回顧這個過程，可以看出，政府主管部門一度寄希望于通過嚴格的準入制度，從起點保證直銷行業(yè)的純潔性，從而避免市場放開后出現(xiàn)大亂局面。這實際上是政府在監(jiān)管能力不足情況下不得已而為之的選擇。 這種立法思路同1998年全面禁止傳銷卻又保留了10家外資直銷公司的行為如出一轍。但是，事實上，1998年后獲得許可的10家企業(yè)只因為身份合法，有關(guān)部門處理起來就相對寬松，而其他企業(yè)則成為嚴厲打擊的對象。

　　此次直銷立法相關(guān)內(nèi)容曝光后，在很多處于灰色地帶的直銷企業(yè)中流傳一種說法：“不拿牌比拿牌要好”。按照他們的邏輯，由于門檻過高，不容易進入，反倒不如繼續(xù)“灰色生存”，打一槍換一個地方。

　　關(guān)鍵在“人”　

　　直銷這一無店零售的新形式，自“二戰(zhàn)”之后在美國出現(xiàn)，隨后又流行于世界各地。但其發(fā)展過程中，爭議也是一直不斷，即便當年的美國也曾經(jīng)出現(xiàn)過“非法傳銷”的欺詐事件。 
 
　　究其原因，在于直銷這個行業(yè)是一個完全由個人作業(yè)的行業(yè)，其文化根基是推崇個人的成功。這種推崇甚至近乎宗教的狂熱，幾乎所有參與者都被灌輸一夜暴富的思想。而如果參與者過于急功近利，心理失衡，便可能不擇手段導(dǎo)致嚴重后果。

　　故此，專家認為，中國要避免開放直銷的隱患，除了嚴格直銷企業(yè)的準入門檻，重點是對“人”的監(jiān)管，即對從事推銷的“自然人”進行嚴格管理。

　　《直銷管理條例》草案明確規(guī)定，直銷業(yè)內(nèi)的推銷員必須與直銷企業(yè)簽訂推銷合同，并按照合同規(guī)定直接向最終消費者推銷產(chǎn)品；推銷員實行持證上崗制度，應(yīng)通過主管部門統(tǒng)一組織的考試，取得主管部門統(tǒng)一印制的《推銷員培訓(xùn)合格證》。《推銷員培訓(xùn)合格證》有效期五年。

　　草案還規(guī)定，推銷員應(yīng)年滿18周歲；不能成為直銷業(yè)推銷員的，包括現(xiàn)役軍人，國家公務(wù)員及參照國家公務(wù)員管理的其他人員，醫(yī)生、教師，全日制在校學(xué)生，直銷企業(yè)的正式員工及配偶、子女，中國政府禁止的任何邪教或非法組織成員，以及法律法規(guī)規(guī)定不得從事兼職的人員等。

　　另外，草案規(guī)定，直銷企業(yè)必須保證最終消費者可以從其店鋪(包括特許經(jīng)營店鋪)購買到本企業(yè)的全部直銷產(chǎn)品；直銷企業(yè)不得以任何方式導(dǎo)致最終消費者只能向其推銷員購買直銷產(chǎn)品。直銷企業(yè)與其推銷員，直銷企業(yè)或其推銷員與消費者因換貨發(fā)生糾紛時，由前者承擔(dān)舉證責(zé)任。

　　這些嚴格的規(guī)定，目的就是要維護市場秩序，從而保障消費者利益，同時從源頭上確保參與直銷的人員不會影響到社會穩(wěn)定。

　　事實上，自1998年中國禁止傳銷以來，有專業(yè)人士便指出，中國直銷業(yè)要真正獲得發(fā)展，走上健康發(fā)展之路，關(guān)鍵看三個方面：其一，國家管理能否到位；其二，商家是否遵守游戲規(guī)則；其三，民眾追求暴富的強烈心理能否趨于冷靜。從世界各國的經(jīng)驗來看，從事直銷的基本都是一些社會的中上層人士。而目前在中國內(nèi)地，有些直銷企業(yè)卻打出口號“中國是有13億人口的市場”，這是非常可怕而錯誤的觀念。

　　“規(guī)范直銷在于立法，而提高直銷參與者的素質(zhì)很重要。即使完成了立法也不意味著萬事大吉，未來監(jiān)管的道路依舊艱巨復(fù)雜。”該專業(yè)人士告訴《財經(jīng)》