國家工商總局局長周伯華談工商行政管理機關30年改革發展

關鍵字：工商總局 周伯華 改革發展

    今年是改革開放30周年，也是工商行政管理機關恢復建制30周年。1978年9月25日，工商行政管理局恢復建立。30年來，伴隨著波瀾壯闊的改革開放進程，工商行政管理機關在推動市場發展，規范市場秩序，促進經濟繁榮等方面取得重要成績，也在工商行政管理體制機制創立與自身建設方面獲得重大突破，本報記者就此采訪了國家工商總局局長周伯華。

2008年9月12日，周伯華局長來到位于海拔4300米的西藏江孜縣工商局看望干部

    記者：30年來，中國特色的社會主義市場經濟理論有一個逐步發展完善的過程，工商行政管理理論是如何不斷針對新情況、新問題，確定職能定位、工作目標等帶根本性、方向性、全局性重大理論問題的？

    周伯華：這是一個非常重要的問題。工商行政管理理論的核心問題是正確認識和處理履行市場監管職責與促進經濟社會發展的關系。改革開放之初，我們提出，市場監管要做到管而不死、活而不亂、放而有度。僅僅認識到市場監管要寬嚴適度，這是工商行政管理理論探索的起步。黨的十四大以后，我們提出，要寓服務于監管之中，在監管中體現良好服務，在服務中依法加強監管，進一步從認識上和實踐中解決了在監管中要體現服務的問題，這是工商行政管理理論探索的深化。黨的十六大特別是近兩年來，我們明確提出，工商行政管理機關要努力做到監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法的“四個統一”。“四個統一”的提出，把加強監管與促進發展、服務大局、消費維權、依法行政有機地統一了起來，科學回答了工商行政管理機關的職能定位、根本目的、基本要求等重大問題，做到了動機與效果、手段與目的、工作出發點與落腳點的統一，是在工商行政管理工作中全面落實科學發展觀的具體體現，把工商行政管理理論探索提到了新境界、推上了新高度。要做到“四個統一”，就要積極推進“四化”建設(即制度化、規范化、程序化、法治化建設)，努力實現“四高”

    目標(即建設高素質的隊伍、運用高科技的手段、實現高效能的監管、達到高質量的服務)。因此，以“四個統一”為主體，以“四化”建設和“四高”目標為補充，標志著適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理理論基本形成，為工商行政管理事業的長遠發展夯實了理論基礎。

    記者：市場經濟是法制經濟，要履行市場監管職責，就離不開建章立制，依法行政。您如何評價30年來工商行政管理機關在法律法規建立完善方面取得的進步？

    周伯華：可以毫不夸張地說，30年來工商行政管理機關在法制建設、依法行政方面取得了重大進展，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理法律法規。目前，工商行政管理機關基本形成了以《公司法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權益保護法》、《廣告法》、《商標法》等法律及一大批行政法規、規章為主體的比較健全的工商行政管理法律法規。現行有效的法律法規中，共有100部法律和203部行政法規賦予工商行政管理部門監管執法職責，國家工商總局單獨制定和與有關部門聯合制定的部門規章有104部。這些法律法規和規章，以規范市場主體行為、規范市場交易行為、規范市場競爭行為、規范市場監管行為為主要內容，以維護市場經濟秩序為宗旨，為工商行政管理機關依法行政提供了比較完備的法律依據。同時，工商行政管理機關的執法監督工作大大加強，執法水平明顯提高；法制宣傳工作扎實開展，良好的執法環境正在形成。

    記者：健全完善工商行政管理體制機制，是提高市場監管執法效能的重要保障。30年來，體制機制建設成效體現在哪些方面？

    周伯華：經過30年一系列改革創新舉措，我們基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理體制機制。主要體現在7個方面：一是歷經6次機構改革“三定”，逐步確立了工商行政管理機關市場監管和行政執法的職能定位，實現了工商行政管理職能的歷史性轉變，形成了從總局到基層工商所五級貫通、運轉協調的分層管理體制，建立了布局合理、管理規范的基層監管執法體系。二是按照建設法治政府、服務政府、責任政府、效能政府的要求，深化行政管理體制改革，切實轉變政府職能，加快了法治工商、信用工商、信息工商建設的步伐。三是實行了市場辦管脫鉤，實現了“運動員”與“裁判員”分離，促進了嚴格執法、公正執法。四是實行了省以下工商行政管理機關垂直管理，增強了執法的統一性、權威性和有效性。五是實現了國家工商總局機構升格，進一步提高了執法權威。六是銳意改革、開拓創新，在全系統推進了企業信用分類監管、個體工商戶信用分類監管、商品交易市場信用分類監管、商品市場準入制度、12315行政執法體系建設等一系列行之有效的市場監管制度改革。七是充分應用現代信息技術，改進了監管執法手段。

    記者：自身建設是否過硬，是否有一支高素質干部隊伍，很大程度上決定著事業的成敗。您對工商行政管理干部隊伍狀況自信嗎？

    周伯華：建設一支高素質的干部隊伍，是工商行政管理機關履行市場監管執法職責的重要組織保障。30年來，工商行政管理隊伍不斷發展壯大，人員整體素質明顯提高，基本建立了適應社會主義市場經濟監管的工商行政管理干部隊伍。1978年工商行政管理系統恢復建制時，全系統僅有10萬余人。1995年國務院核定工商所36萬行政編制，結束了基層工商所長期缺編、少編的歷史，是工商所人員列入公務員序列的歷史性舉措。多年來，通過堅持不懈強化教育培訓，大力加強黨風廉政建設，工商行政管理干部隊伍的政治素質明顯提高，業務能力明顯增強，工作作風明顯改進，執法形象明顯改善，在人民群眾心目中的地位不斷提升。目前全系統公務員隊伍共有40余萬人，已成為維護市場秩序的堅強衛士、促進改革發展的重要力量。

    編者按：今年是改革開放30周年，同時也是工商行政管理機關恢復建制30周年。三十年來，工商行政管理部門在發展的每一個階段，都緊緊圍繞黨和政府的中心工作，在黨中央、國務院的正確領導下，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，及時轉變職能，開拓創新，較好地履行了職責。

    公平交易

    公平交易執法是工商機關的基本職能。30年來，工商機關在查處經濟違法違章案件、嚴厲打擊擾亂社會經濟秩序行為，維護公平競爭市場秩序和反限制競爭及反壟斷方面做了大量工作，切實維護了公平競爭市場秩序。

    公平交易局局長寧望魯介紹說，有3部法律法規伴隨著工商部門維護公平交易市場秩序工作，不斷提升執法水平，分別是1987年國務院頒布的《投機倒把行政處罰暫行條例》、1993年實施的《中華人民共和國反不正當競爭法》及今年出臺的《反壟斷法》。

    1978年，我國出現了生產迅速發展，市場日益繁榮興旺的喜人景象，但一些地方的供不應求現象隨之出現，一些單位和個人乘機大搞走私販私等投機倒把活動。1987年國務院頒布的《投機倒把行政處罰暫行條例》和1990年經國務院批準發布的《投機倒把行政處罰暫行條例施行細則》就是在這種背景下實施的，它成為工商行政管理機關開展打擊走私販私工作的重要法規依據，有力的維護了公平交易的市場秩序。

    隨著改革的不斷深入，1993年12月1日《中華人民共和國反不正當競爭法》正式施行。近15年來，這部法律對建立和維護社會主義市場經濟秩序，保護經營者和消費者的合法權益，發揮了重要作用，而且在整治商業賄賂、虛假宣傳等多個方面都發揮了積極的作用。據統計，1993年12月至2008年6月，全國共查處不正當競爭案件39.3萬件，案件總值347.4億元，罰沒金額56.26億元。

    自1999年起，工商部門在全國范圍內開展了整治公用企業等壟斷性行業限制競爭行為以及濫用行政權力限制競爭行為的專項整治工作。2003年以后，各級工商機關競爭執法網絡基本建立，有效遏止了公用企業等壟斷性行業的限制競爭行為，進一步規范了公用企業等壟斷性行業的經營行為，宣傳了國家有關反壟斷法律、法規，增強了壟斷性行業企業的法律意識，為更好地貫徹于2008年8月1日實施的《反壟斷法》奠定了堅實的基礎。

    直銷監管

    2006年2月，國家工商總局增設直銷監管局，主要職責是研究擬定直銷監管和禁止傳銷的具體措施、辦法；承擔監督管理直銷企業和直銷員及其直銷活動工作；查處違法直銷和傳銷大案要案；承擔協調相關方面開展打擊傳銷聯合行動工作。

    “事實上，針對傳銷這種嚴重擾亂市場經濟秩序的行為”，直銷監管局副局長邰展說：“工商部門早在1998年開始，就成為打擊傳銷的重要力量，2005年，《禁止傳銷條例》和《直銷管理條例》的頒布，更是成為打擊傳銷提供了強大的法律武器。”

    經過多年的努力，在抓整治、抓教育、抓長效這三管齊下的措施下，全國打擊傳銷工作取得了階段性成效。據統計，1998年以來，全國工商系統共查處傳銷案件近2.04萬件，搗毀取締傳銷窩點12.94萬個，教育遣散傳銷人員283.08萬人。傳銷相對集中地區傳銷活動反復的勢頭基本得到遏制，其他地區傳銷活動得到有效控制，社會公眾防范意識和企業守法意識有了新的提高。傳銷活動屢禁不止、屢打不絕的局面，逐步得到扭轉。

    在直銷管理方面，直銷企業監管制度體系已初步形成，監管方式不斷創新。各級工商機關從經營范圍的變更登記、開展直銷活動、招募、直銷培訓、計酬、報備披露、制度建設、退換貨制度八個方面做好直銷監管工作，以確保直銷員和消費者的合法權益。

    消費維權

    說起消費維護，很多人都會想到“12315”這個舉報電話。其實，在這一根電話線后面，連接的是工商部門維護消費者權益的一張網。

    中共中央、國務院對消費者權益保護工作非常重視。1994年，《消費者權益保護法》頒布；1998年，國務院在機構改革中批準國家工商局增設了消費者權益保護司；2001年，國家工商總局機構升格為正部級過程中，國務院又將“消費者權益保護司”改名為“消費者權益保護局”，為有效履行消費者權益保護職責提供了有力的組織保證。

    1999年3月15日，國家工商局將全國消費者投訴、舉報服務專用電話號碼統一為12315。2000年9月，國家工商局制定下發了《關于進一步規范工商行政管理機關12315消費者申訴舉報工作的意見》，進一步推進規范化建設。截至2002年底，全國31個省區市均開通了12315消費者申訴舉報服務電話，逐步建立健全指揮靈敏、反應快速、處理及時，執法到位的消費者申訴、舉報服務網絡。

    12315行政執法體系建設是工商行政管理機關為了切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題推出的一項重要舉措，也是市場監管和消費維權體制機制的重大創新。它是以消費者權益保護工作為切入點，以現代信息技術手段為依托，在12315消費者申訴舉報電話基礎上，構建以行政執法、行業自律、社會監督為一體的工作機制，其工作不僅覆蓋了消費者維權，也涉及商標專用權保護、流通領域食品安全監管、廣告監管、維護公平競爭等市場監管體系的其他方面。

    值得一提的是，長期以來，工商部門一直把流通領域食品的專項整治作為市場秩序整治的重要部分。將問題食品阻止在上市銷售之前，是維護食品安全的關鍵一步。為了找到切實可行的工作模式，各地工商機關想出了很多辦法。索證索票是建立質量追溯體系的基礎，是監管流通領域產品質量和食品安全的行之有效的方法。

    “放心示范店”是工商機關強化對重點食品質量監測的縮影。近年來，各級工商部門通過建立和落實進貨查驗、索證索票、購銷臺賬等制度，確保入市產品質量合格；積極引導食品批發和零售市場與農產品、水產品、畜產品養殖、種植基地及加工包裝食品的重點企業實行“場廠掛鉤”、“場地掛鉤”等協議準入制度；積極推進有條件的商場、超市、大中型批發市場、集貿市場設立檢測室或檢測工作臺，開展質量自檢，完善內部質量監控體系；積極指導經營者在經營場所和服務場所廣泛建立消費者投訴站(點)。通過這些措施，工商部門構筑起食品安全的天網。

    規范市場

    工商行政管理部門是市場監管和行政執法部門，市場監管是重要任務，行政執法是基本手段。

    市場規范管理司司長王晉杰說，市場規范管理是指國家利用行政手段對商品流通活動進行監督和管理，市場監管是經濟監管執法工作，具有很強的政治性和政策性，這是有別于工商機關其他業務的特點。它包含了很多內容，例如紅盾護農行動、發展農村經紀人、汽車市場監管，成品油市場專項整治，成品油市場監管、重要農產品市場的監管等等。

    工商機關的市場監管工作，隨著各個時期政治經濟任務的不同，市場監管任務也隨之發生變化。1978年黨的十一屆三中全會以后，工商行政管理機關積極支持商品生產，促進商品流通，協調經濟關系，市場監管工作出現了前所未有的局面。特別是黨的十四大確立了發展社會主義市場經濟的目標，市場配置資源的作用得到充分發揮，生產資料市場、生產要素市場、文化市場迅速發展，市場監管的任務就確定為在培育、發展、完善市場體系的同時，規范市場交易行為，維護市場經濟秩序。

    近年來，工商部門采取了卓有成效的措施，為社會主義市場經濟健康發展服務。以農資市場監管為例，2004年開始，國家工商總局將工商行政管理機關開展的農資打假工作命名為“紅盾護農”行動，把“紅盾護農”行動作為工商行政管理機關促進新農村建設的重要抓手。工商行政管理系統在全國開展了以農資打假為重點的“紅盾護農”行動，進一步規范農資經營主體，監管農資經營行為，強化農資商品質量監測，嚴查違法經營行為，農資市場秩序明顯好于往年，農民對農資質量和市場監管的滿意率顯著提高，“紅盾護農”行動取得了明顯成效。據統計，自2004年開展紅盾護農行動以來，全國工商機關共檢查各類農資市場16.7萬家(次)，檢查農資經營戶82萬戶(次)，取締無照經營2.9萬戶，查處農資違法案件15.3萬件，受理農資投訴7.3萬件，為農民挽回經濟損失27.9億元。

    企業注冊

    企業登記管理從工商機關恢復建制之初就是工商部門職能的重要內容之一，是工商行政管理機關履行職能、服務社會的窗口，是政府對經濟社會規范管理的基礎性工作。

    改革開放以來，企業登記管理工作的定位和職能不斷豐富發展，從恢復建立之初的便于政府歸口管理和提供統計數據，逐步轉變到把好市場主體準入、嚴格市場主體退出，保護企業和社會公眾的合法權益，服務經濟社會又好又快發展，做到了監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法的“四個統一”。

    對企業的登記管理是伴隨著改革開放的進程逐步恢復的。1979年6月，工商門會同公安等有關部門對旅店業、舊貨業、印鑄刻字業和修理業等4種特種行業進行登記發照工作；1979年12月，對工業企業進行全面登記；2004年7月1日，《行政許可法》實施，規定企業登記屬于依申請的行政許可行為，對提交材料齊全、符合法定形式的申請，實行當場登記，在登記制度和服務理念方面實現了重大改變。截至2008年6月底，全國實有內資企業902.2萬戶。

    為了進一步加強對企業的監督管理，工商機關一直在探索更為行之有效的監督檢查制度和案件查處制度。以上海市工商局為例，工商系統的一線執法人員才3000余人，而該市共有各類企業及其分支機構60余萬戶，執法人員通過實施企業信用分類監管，將企業登記信息和各類監管信息集中有效地進行整合，為依法監管提供了可靠的依據，方便了工商機關根據企業不同的信用等級，實施不同的監管措施，提高了執法效能。

    目前，企業信用分類監管制度已初步確立，正在發揮著越來越重要的作用。截至2007年底，全國基本實現了五級聯網和企業基礎信息共享，總局通過聯網共擁有888.9萬戶企業的基本信息和475.8萬戶注銷企業的基本信息。

    外資登記

    1980年4月28，北京航空食品有限公司收到了國家工商行政管理總局發出的核準中外合資經營企業開業通知書，成為國內第一家外資企業，由此也拉開了中國改革開放吸引外資的序幕。

    30年間，我國政府對吸收外資工作高度重視，出臺了一系列促進和規范外商投資企業發展的法律法規，形成了一整套的外商投資企業法律法規體系。

    為了迎接新的對外開放的形勢，加強外商投資企業登記管理力度和工作水平，黨中央、國務院于2001年決定成立國家工商總局外商投資企業注冊局。

    近幾年，根據國家宏觀控政策和我國外商投資企業發展的實際情況，外商投資企業注冊局不斷完善登記管理手段，推進制度化、規范化、程序化、法制化建設。

    2005年，外資登記管理數據監測分析系統建設工作全面啟動。2006年，外商投資企業注冊局組織開發了全國外商投資企業網上年檢軟件系統，實現了全國外資企業年檢統一門戶、統一標準、統一軟件、統一申報。2007年，外商投資企業注冊局采取有力措施開展外資企業出資催繳工作。全國外資企業網上年檢參檢率達到79.6%，年檢合格率超過80%。年檢期間，全國外資登記機關向外商投資企業進行行政提示1.7萬次，

    廣告監管

    上世紀80年代初，國外一些品牌的廣告開始在中國街頭出現，但是也有不小的爭議。日本精工表當時在北京站出站口設立了第一塊標牌廣告，并有標語：歡迎您到北京來。誰知，一位歸國華僑給全國人大寫信，很尖銳地問：“我還在中國的土地上嗎？精工表憑什么歡迎我到北京？”

    今天，廣告豐富著生活的色彩。從拒絕、疑惑到接受，對廣告的認可過程反映了人們對市場經濟認識的不斷深化。三十年來，廣告監管通過依法規范促進了廣告業的繁榮和健康發展。1980年，國務院決定，由工商行政管理部門統一管理廣告，加強廣告法制建設，加大廣告管理力度。從此，在歷次政府機構改革中，工商機關作為廣告監管機關，一直獨立承擔著廣告監督管理的職能。各級工商行政管理機關密切關注廣告市場的發展動向，不斷創新監管機制，使廣告管理工作逐步走向規范化、制度化、程序化、法治化，有效地維護了國家利益、社會公共利益和消費者的合法權益。

    從1982年開始，在加強日常監督管理工作的基礎上，對廣告市場出現的問題進行集中清理、專項整治，成為工商行政管理部門凈化廣告市場秩序常抓不懈的重要內容。以2008年為例，各級工商行政管理機關繼續把藥品、醫療、保健食品、化妝品、美容服務等廣告作為整治重點，堅持、完善綜合治理機制，鞏固、擴大專項整治成果。截至6月底，全國工商系統全年共查處廣告違法案件20281件，有力地打擊了虛假違法廣告，維護了群眾的切身利益。

    非公經濟

    我國個體私營經濟發展與改革開放同步。1979年3月，國家工商行政管理局召開全國工商行政管理局長會議，提出恢復和發展個體經濟。隨后，國務院批轉了《關于全國工商行政管理局長會議的報告》，這是黨中央、國務院批準的第一個有關個體經濟的報告。

    30年來，個體私營經濟對我國經濟社會持續、穩定和健康發展做出了巨大的貢獻，到2008年6月底，全國登記個體工商戶2759.1萬戶，從業人員5609.4萬人，資金數額8051.6億元；登記私營企業623.9萬戶，從業人員7697.1萬人，注冊資本金107504.6億元。個體私營經濟已成為我國經濟發展的生力軍，對于推動經濟增長、增加財政收入、活躍城鄉市場、方便群眾生活、促進社會就業，構建和諧社會都具有十分重要的意義。

    2007年10月，黨的十七大報告指出，堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局。推進公平準入，改善融資條件，破除體制障礙，促進個體、私營經濟和中小企業發展。我國個體私營經濟必將迎來又一個全面發展的大好時機，個體私營經濟的明天會更加美好。

    商標戰略

    十一屆三中全會以后，我國開始實行對內搞活、對外開放的方針政策，并于1979年11月恢復全國商標統一注冊。

    經過30年的努力，我國的商標注冊申請量連年攀升。國家工商總局商標局副巡視員郭連連近日介紹說，我國的商標注冊申請量增長非常快，從2002年開始，每年都是以10萬件的速度往上增長，最高的2006年達到76萬件，2007年稍有下降，但也達到了70萬件。我國的商標注冊申請量已經連續6年居世界第一。

    全社會商標意識的不斷提高，得益于我國商標戰略的實施。各級工商機關不斷加強商標法律的宣傳，不斷拓展商標監管的內涵和外延。從加強對企業商標工作，到商標監管進入各類市場；從對商品商標監管的不斷規范，到對服務商標、集體商標、證明商標、特殊標志進行注冊和保護，并逐步加強對商標印制的監管，進而不斷加大對馳名商標的行政保護力度。

    1983年3月1日起施行的《商標法》，不僅開辟了我國知識產權立法的先河，更成為我國商標法律體系的奠基石和商標事業的重要里程碑。隨后，國務院頒布《商標法實施細則》(2002年修改為《商標法實施條例》)，國家工商總局又接連制定并出臺了《馳名商標認定和保護規定》、《集體商標、證明商標注冊和管理辦法》、《馬德里商標國際注冊實施辦法》等一系列規章，一個相對完備的商標法律法規體系初步建立，為商標戰略保駕護航。