張穹：直銷和傳銷

    職務所系，今年初我牽頭審查制定《直銷管理條例》和《傳銷管理條例》。這兩個條例都是規范商品流通領域的法規。兩個條例同時制定、同時頒布、先后施行，有很深的寓意。

　　國務院制定出臺《直銷管理條例》（以下簡稱條例）的原因主要有兩個。

    首先，是正確引導和規范我國直銷業發展的需要。直銷是眾多現代經銷模式中的一種，這種經銷模式可以有效地降低企業的運營成本，對促進就業、促進市場經濟條件下商品流通的發展有著積極作用。但是，由于這種經銷模式在交易過程中存在很大程度的信息不對稱性，直銷人員也具有分散性的特點，所以，極容易引發一些不規范，甚至是違法行為的發生，進而損害廣大消費者和直銷從業人員的切身利益。加之直銷這種經營方式進入我國的時間不長，公眾對直銷的認識也還存在著一定程度的偏差，區別合法直銷和非法傳銷的能力相對薄弱。因此制定一部能夠使消費者的權益得到充分保障，既符合我國國情，而又內外一致的直銷法規，對直銷業正確引導、趨利避害、穩步開放、規范發展，是十分必要的。

其次，是旅行入世承諾的需要。根據入世承諾，我國應當在2004年底取消對外資在無固定地點的批發或零售服務領域設立商業存在方面的限制，并制定與WTO規則和中國入世承諾相符合的關于無固定地點銷售的法規。這里所稱的“無固定地點銷售”，主要形式之一就是直銷。作為國際社會間一個負責任的成員，中國政府一向十分注重旅行自己的對外承諾。制定條例正是我們履行上述承諾的一個重要舉措。
    在起草審查條例過程中，我們始終堅持了三個指導思想：

    一是，條例的內容要符合WTO的有關規定和我國的入世承諾，剛才講到，制定條例的原因之一就是要履行我國的入世承諾，因此，條例的內容一定要能夠滿足我國履行入世承諾的需要，要與WTO規則相一致。為了達到這個目標，我們在起草審查條例的過程中，將條例將要確立的法律制度與WTO規則和我國入世承諾作了逐條比對，在兩者不相一致的方面，對條例進行了修改完善。應該說，現在正式公布的條例的有關規定與WTO規則和我國的入世承諾保持了一致。

    二是，堅持從嚴監管。隱藏性和分散性的特點在直銷這種經銷模式上表現的十分突出，同時，由于目前我國市場發育還不完善，監管手段也較為落后，群眾消費心理尚不成熟，因此，直銷過程中很容易出現損害消費者利益的情形。1998年以前傳銷在我國發展的情況已經證明了這點。有鑒于此，條例對直銷業確立了較為嚴格的監管制度。這一方面有利于保障消費者的合法權益；另一方面，也有利于直銷業的發展。嚴格的監管制度可以盡量減少違法行為的出現，而只有合法經營，直銷業的發展才能獲得良好的外部環境，從而走上持續、健康的良性發展道路。

    三是，謹慎漸進地開放直銷市場。直銷用通俗地話來講，就是以面對面的方式，直接將產品及服務銷售給消費者的行為。銷售地點通常是在固定營業場所以外的地方，直銷員在交易現場對產品作說明或示范。國際上通常將直銷分為單層次直銷和多層次直銷。多層次直銷實行復式計酬，即團隊計酬。直銷條例規定直銷企業支付給直銷員的報酬只能按照直銷員本人直接向最終消費者銷售產生的收入計算，禁止了團隊計酬。為什么禁止團隊計酬，禁止多層次直銷，主要因為我國市場經濟發展還不成熟，多層次直銷容易演變為傳銷。這是制定《直銷管理條例》的艱難之處。對于一切事物，尤其是艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程。美國是直銷的發源地，經過了幾十年的摸索和發展，聯邦政府沒有完整的關于直銷的法律，但卻于2002年頒布了《反金字塔式促銷法》，禁止金字塔式促銷計劃，連鎖信件及相關計劃。在其他聯邦法律中還規定，直銷商進入消費者家庭時必須出示身份證明、消費者在法定期限內可以退貨等。此外，絕大多數州制定了反金字塔法，有的州制定了媒介銷售法、多層次銷售管理法等。這充分說明，直銷業的發展必須循序漸進，相關管理、教育、溝通、消費者權益、市場倫理等領域都要有很大發展，法律、政府、行業組織、企業、推銷商、消費者等各個環節都要相互協調。
    條例對直銷企業的市場準入規定了嚴格的條件，對直銷員的招募培訓和直銷行為規范作了明確規定，對保障消費者和直銷員的合法權益作了科學的制度設計，加大了監管的力度。   

    從世界直銷業發展的歷史來看，直銷活動在其逐步發展的同時，也很快衍生出一些商業欺詐行為，特別是傳銷、“金字塔詐騙”和“老鼠會”等，嚴重擾亂了正常的經濟秩序。為此，各國政府都在嚴格規范的前提下開放直銷經營活動；同時，通過立法嚴厲打擊利用直銷名義進行的欺詐活動。如美國的“禁止金字塔計劃”法案、日本的《無限連鎖鏈防止法》、馬來西亞的《直銷法》等。上世紀90年代初，一些外國直銷公司開始進入中國。由于我國正處于社會主義市場經濟發展的初級階段，市場發育程度較低，有關管理法規不夠完善，直銷逐漸發展成為各種形式的傳銷活動。一些不法的單位和個人打著“快速致富”的旗號，誘騙群眾參與傳銷，利用虛假宣傳、組成封閉人際網絡，收取高額入門費等手段斂取錢財，還有一些人利用傳銷從事迷信、幫會、價格欺詐、推銷假冒偽劣產品等違法犯罪活動，不僅干擾了正常的經濟秩序，嚴重損害人民群眾的利益，還嚴重影響了我國的社會穩定。針對上述情況，1998年4月，國務院發出了《國務院關于禁止傳銷經營活動的通知》（國發【1998】10號，以下簡稱通知）。通知明確指出，傳銷經營不符合我國現階段的國情，已造成嚴重危害，對傳銷經營活動必須堅決予以禁止。

    自1998年國務院頒布通知全面禁止傳銷以來，在國務院的統一部署下，工商、公安等部門認真履行職責，對各種傳銷活動進行了嚴厲打擊，取得了顯著成就，大規模、公開化的傳銷活動得到了有效遏制。

    近年來，傳銷進一步發展為以“拉人頭”欺詐等為主要形式的違法犯罪活動。為了逃避打擊，傳銷活動也由公開轉入地下，采取更為隱蔽、更為惡劣的手段進行不法活動，且近年來有愈演愈烈之勢，不僅嚴重擾亂正常的市場經濟秩序，也直接危害人民群眾的生命財產安全，破壞社會穩定。傳銷不僅違反了國務院禁止傳銷的規定，還伴隨傳銷發生了偷稅漏稅、制售假冒偽劣商品、走私販私、非法買賣外匯、非法集資、虛假宣傳、侵害消費者權益等大量違法行為，給金融秩序和市場經濟秩序造成破壞；傳銷侵害的多時農民、下崗職工、老年人等社會弱勢群體，絕大多數參加者被騙后血本無歸，有的甚至生活無著；一些人被騙后走上偷盜、搶劫、械斗、賣淫等違法犯罪的道路，給社會治安帶來隱患。

    有鑒于此，為了維護廣大人民群眾的切身利益和市場經濟秩序，國務院要求各級人民政府和執法部門要嚴格執法，對傳銷活動一經發現，堅決取締。為了進一步加大對傳銷的打擊力度，防止欺詐，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序，保持社會穩定，構建和諧社會，國務院在頒布《直銷管理條例》的同時，也頒布了《禁止傳銷條例》，從法律上明確禁止任何單位和個人從事傳銷，并對傳銷的定義、表現形式、打擊傳銷的工作機制、措施和程序、法律責任等作出了明確規定。   

    國務院法制辦在審查制定《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》中廣泛聽取了各方的意見，如國務院有關部門的意見、地方政府的意見、直銷企業的意見，以及專家學者的意見。在法規征詢意見的過程中，我們收到了劉忠律師所在的大成律師事務所提交的《立法建議書》以及他們邀請的江平老師、吳敬璉老師共同起草的《中國直銷立法關鍵條款專家意見》。這些建議和意見，對于我們了解市場的現狀，了解市場反應都有很大的益處。在直銷市場開放的初期，我十分高興的看到劉忠律師這本專著的出版和發行。
    目前，直銷管理的兩部法規，《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》都已經頒布，我們認為這僅僅是一個開始，我國直銷市場步入法制化道路仍然任重而道遠。怎樣進一步規范直銷行業的發展，打擊非法傳銷行為，是一個需要長期研究的課題。希望廣大法律工作者積極深入研究，提出有建設性的意見，更好地維護社會主義市場經濟秩序，為建設和諧社會做出積極貢獻。

 是以為序。                                                       
                                                           張穹 

                                                      2005年9月16日

    （張穹　國務院法制辦副主任，本文來自劉忠著《中國直銷立法解讀》一書的序言）